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“十一五”时期,是内蒙古加速推进工业化、城镇化和农牧业产业化,实现又好又快发展的重要阶段.财政作为参与经济分配的重要手段,财政支出对优化资源配置、调节收入分配结构、实现经济社会协调发展具有重要的战略意义.同时.只有优化财政支出.才能实现市场机制和谐、经济运行和谐、社会发展和谐、人民福祉和谐.
一、内蒙古财政支出的特点及存在的问题
(一)主要特点
“十五”以来,随着经济的快速发展.我区整体财政实力逐步增强,财政支出结构进一步优化.
一是着力增加“三农”资金的投入.按照中央“三个高于”的政策,各级财政资金进一步向农村牧区倾斜.2001-2004年,全区累计投入财政支农资金181.3亿元.财政扶贫资金23.5亿元.重点支持农牧业救灾、产业化建设、疫病防治和农牧民劳动力转移培训.
二是加大社会保障资金的投入.“十五”以来,各级财政部门积极强化社会保障功能,着力解决社会困难群体的生活问题.落实支持再就业政策.加大小额担保贷款力度,及时足额发放下岗职工基本生活费、离退休职工养老金、抚恤和社会福利救济资金,切实提高基本养老金和城市低保标准.着力解决受灾群众的生活问题,积极推动农村牧区新型合作医疗试点.2001-2004年,全区社会保障支出由21.6亿元增加到53.4亿元.增加了31.8亿元.增长147.2％.
三是突出项目技改资金的投入.在经济结构调整方面.重点支持采用高新技术和先进适用技术改造传统产业.大力支持高新技术、信息、旅游等新型产业发展,培育新的经济增长点.在国有企业改革方面,2001-2004年累计投入企业挖潜改造资金54.5亿元,科技三项费用11.5亿元,支持国企改制、分离企业办社会职能、粮食流通体制改革等重大改革.在基础设施建设方面,2001-2004年累计投入预算内财政资金286.7亿元.重点支持大中型水库除险加固、骨干河道整治、节水灌溉、农村牧区基础设施建设,支持有利于实现可持续发展的市政、环保、国土资源开发整治和生态建设项目,
四是强化各项社会事业发展的投入.按照公共财政的要求,注重协调发展和统筹兼顾,新增财力,主要向基层和社会事业倾斜,体现了科学的发展观.“十五”时期文体广播事业支出56.14亿元,年均增长18.2％；教育事业支出287.33亿元,年均增长21.5％；科学事业支出8.2亿元,年均增长9.6％：医疗卫生支出79亿元,年均增长18％；城市维护建设支出108.35亿元,年均增长39.7
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(二)存在的主要问题
1,财政支出的“越位”现象.主要表现为：一是基本建设支出比例偏大,内部结构不尽合理.“十五”期间.财政用于基本建设支出累计达到396.93亿元,占一般预算支出的16.5％,年均增长26.2％,高于财政总支出年均增速3.4个百分点.二是财政补贴范围过宽,财政补贴规模过大.三是行政管理支出增长速度过快,“十五”期间年均增长24％,高于一般预算支出增长1.5个百分点.
2,财政支出中的“缺位”现象.主要表现为：一是城市化水平比较低,严重滞后于工业化；二是社会事业发展不协调,科技教育事业财政支出仍然不能满足“科教兴区”战略的需要.科技教育资金短缺,特别是农村义务教育投入不足.教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会事业.严重滞后于经济发展；三是加大了对“三农”的支持力度,占财政支出总量仍然比较低.城乡关系不协调,城乡差距与地区差距有所扩大,社会成员分配差距扩大,贫困人口数量增多；四是社会保障支出占财政支出的比例偏低.
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3,财政支出中的“错位”现象.主要表现在：一是行政机关大量资金用于机关和公务员自身消费；二是财政支出项目规划性差,建了拆、拆了再建,财政支出绩效低下,造成财政资金浪费,导致经济社会不能和谐发展.
二、优化财政支出结构需要关注的重大问题
(一)加强财政宏观调控职能
按照构建和谐社会和发展循环经济的要求,积极落实《内蒙古自治区循环经济发展规划》,在保持经济持续稳健增长的基础上,要适时调整财政资金投向和税费优惠政策.鼓励科技创新,支持产业结构优化升级,促进经济增长方式根本性转变.重点通过财政资金和政策手段引导市场经济主体走低消耗、高效益、重环境集约型经济增长.重点建立能源重化工基地建设基金政策,为建立有效的资源和环境补偿机制提供财力保障；落实好建设能源重化工业基地、推进行业结构调整的财政促进政策,大力支持我区大型骨干企业和基地、园区企业进行技术开发,提高生产效益；统筹预算内外资金,建立财政扶持资金投入、退出机制,以经济的方式,努力推动我区六大优势产业的发展壮大.发挥导向作用,通过财力转移和政策倾,斜大力支持清洁生产,发展循环经济,促进传统产业新型化和新型产业规模化.总之,要充分利用财政的资金支持、政策扶持、财政贴息、担保等手段支持我区企业从节约资源中求发展,从保护环境中求发展,从发展循环经济中求发展,最终实现人与自然的和谐发展.
(二)优化财政资源配置职能
通过合理分配财政资金,加大对经济社会发展中“薄弱”环节和“短腿”行业的投入力度,实现财政资源的优化.大力调整支出结构,集中财力,支持“三农”、教育、卫生、科学、文化、体育等事业的全面发展.今后一段时期,按照“以工养农、以城促乡”的方针,新增财政支出和固定资产投资向农牧业、农村牧区、农牧民倾斜,逐步建立稳定的农牧业投入增长机制.加大财政对科学、教育事业的投入,切实保证科学事业费和教育事业费的增长比例高于经常性财政收入的增长比例,大力支持推进科教兴区战略；要规范突发公共卫生事件救治机构和疾病预防控制机构的财政补助政策,加强城乡公共卫生基础设施体系建设,为全区人民提供更为便利的医疗设施,
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(三)关注重点税源
通过积极推进工业化和农牧业产业化,我区经济快速发展,初步形成了以能源、化学、冶金建材、农畜产品加工、装备制造、高新技术六大优势特色产业,并通过财政贴息政策、工业园区专项资金、财政担保资金、中小企业国际市场开拓资金、劳动力培训资金等财政支持政策,促进产业发展,形成了一批骨干企业.但由于我区三次产业对财政收入的贡献率较低,非税收入的增长缺乏稳定性以及受国家一系列新财税政策的影响,财政收入规模有限.因此,要加大对重点税源和企业税收监控,强化财源保障.
(四)关注财政支出效率
“十五”时期,全区财政支出保持了较高增幅.财政总支出年均增长22.8％,其中,一般预算支出22.5％,基金支出27.7％.考虑到我区实际,财政必须对社会保障、“三农”、城镇化、培育企业自主创新能力、生态建设等给予重点保障,财政支出面临大幅度持续扩张的压力,在财力有 限的情况下,必须提高财政支出效率.
(五)加大分配调节力度
加大收入分配调节力度,更加注重社会公平.一是随着城镇化步伐加快,适当提高支付给被征地农牧民的土地补偿费标准和安置补助费标准；二是通过提高资源税额、个人所得税征税起征点、加强税收征管等手段调节过高收入；三是要提高中等收入群体比重.通过确保全区机关事业单位人员工资按时发放,并建立随着经济发展适度增加工资收入的增资机制；四是加大社会保障资金投入力度,提高低收入者的收入水平.不断完善社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系,切实解决好农村“五保户”、受灾群众、优抚对象和部分企业军转干部生活困难问题.及时调度资金,确保国有企业下岗职工基本生活费、企业离退休人员养老金、城市居民最低生活保障金按时足额发放,并根据经济增长情况不断扩大社会保障范围,提高保障标准.
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三、主要措施
(一)加大财政支持“三农”的力度,促进城乡协调发展
一是大力发展农村牧区公共事业,进一步完善“两免一补”政策.加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设,基本建立新型农村合作医疗制度.农业基础设施薄弱是农业生产的主要制约因素.因此,需要加大农村基础设施建设投入,加快乡村道路建设,继续完善农村电网,逐步解决农村饮水的困难和安全问题.二是千方百计促进农牧民增收,大力支持农村劳动力技能培训,引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移；继续完善现有农业补贴政策,逐步建立符合区情的农业支持保护制度：加大扶贫开发的力度,改善贫困地区基本生活和生产条件.三要统筹做好区域规划、城市规划和土地利用规划,建立以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的体制和机制,促进城镇化健康发展.四是全面深化农村各项改革,基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主的农村综合改革.
(二)加大社会保障支持力度,完善社会保障体系
建立健全与内蒙古经济发展水平相适应的社会保障体系,合理确定保障标准和方式.增加社会保障投入,多渠道筹集社会保障基金.逐步做实个人账户.推进机关事业单位养老保险制度改革.加强社会福利事业建设,完善优抚保障机制和社会救助体系.继续实施和完善鼓励企业增加就业岗位、加强就业培训的财税、信贷等有关优惠政策,完善对困难群众的就业援助制度.
(三)大力支持社会事业发展,促进经济社会协调发展
研究界定财政支持经济和社会事业发展的范围,调整和实行分类扶持政策.坚持把教育放在优先发展的位置,努力改善基础教育条件,逐步建立分级负担、分级管理的教育经费管理体制,建立有效的教育资助体系,保持教育经费的合理增长；加大财政对科技事业投入力度,加快内蒙古科学技术创新和跨跃,完善科技服务体系；积极发展公共文化事业、公共卫生事业,加强文化、卫生基础设施建设.
(四)加强生态环境保护和基础设施建设,切实增强可持续发展能力
财政要在政策和资金上大力支持生态建设和环境保护,以国家重点生态建设工程为主体,进一步加快生态保护与建设步伐.要继续支持天然林保护工程、退耕还林还草工程和京津风沙源治理工程建设,建立健全森林生态效益补偿机制.要努力改善水环境.优先保护饮用水源地水质.要按照谁开发、谁保护、谁投资、谁受益的原则,通过税收等方面的优惠政策积极引导社会资金进入污染治理和生态建设领域.
继续加大公路、铁路建设投入,构建“贯通区内、畅通三北、联通俄蒙”的综合交通运输体系；加大电力出区高压输出通道建设.完善区内电力网络建设；坚持开源与节流并重.支持蓄水、节水和防洪工程建设.对于具有较好效益的城建、环保、公路等基础设施建设项目,要通过招标等多种投资和运营方式,尽可能吸引民间和社会资本.
(五)深化公共财政改革,完善财政管理体制,逐步建立公平、规范、透明、高效的财政运行模式
一是实行民主理财,着重完善专家评审、听证和公示制度.实行科学理财,要研究建立政府公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算.同时要尽快建立财政支出绩效评价体系,对财政支出效果和支出效益进行综合评判.要进一步完善预算编制程序,提高预算支出的准确性和透明度.二是深化预算管理改革,推行综合预算管理.积极推进国库集中收付制度改革,逐步建立国库单一账户体系.切实加强财政专项资金的监督管理,探索财政专项资金监督机制.扩大政府采购的规模和范围,实行分级采购制度,更好地满足社会公共需要.完善国有资产经营收益等非税收入的征收管理办法,加大对预算外资金的统筹力度.积极支持事业单位的分类改革,重新界定、调整和明晰财政的供给范围.三是根据自治区财力水平和公共服务均等化原则.加大转移支付力度,充分发挥其均衡地区财力差异的作用.深化自治区以下财政体制改革,支持“扩权强县”试点.积极推进“乡财县管”.四是依法强化财政监督,有效防范和化解财政风险.各级财政部门要增强财政风险意识和优患意识,硬化预算约束,扩大财政监督范围,逐步形成预算编制、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制,使财政监督贯穿于财政运行的各个环节.实现财政管理的动态全程监控.
(六)完善财政职能,优化财政配置资源方式
一是改进财政资金投入方式.以贴息、担保、奖励、风险投资等间接投资为主要手段,带动银行资金和其他社会资本参与产业结构调整和技术改造.对国有重点骨干企业的投入,要和盘活存量资产相结合,利用外资、民营资本嫁接改造,做大经济总量.二是整合财政资源.积极推行综合财政预算.共同支持基础设施建设、传统骨干产业改造、高新技术产业和中小企业的发展.三是积极支持自治区经济增长方式转变.要研究制定相关财税优惠政策,积极支持开发和推广资源节约、替代和循环利用技术,支持企业节能降耗的技术改造,引导、扶持循环经济的发展.要全面实行矿业权有偿取得制度,完善矿业税费政策；建立生态补偿机制,将环境外部成本内部化.要尽快形成反映水、电、煤、石油、天然气等重要资源稀缺程度的价格形成机制,让市场供求在价格形成过程中发挥更大的作用.要完善相关办法,规范土地出让金征收管理和收入分配政策.
(作者单位：内蒙古经济社会发展研究中心)
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