关于土地关于税收方面的论文,关于重新审视土地出让金改革相关硕士毕业论文

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摘要：土地所有权作为国有产权体系的一部分,政府藉此多次、循环地出让土地使用权获得的土地出让金收入,天然地具有了国家公共收入的性质,同其它国有资产一样,属于国家各级财政收入的组成部分.随着土地使用权出让规模的不断扩大,各级地方政府供给土地的潜力不断缩小.在可预期的将来所获得的卖地收入不能得到持续保障,地方政府又不能摆脱对土地出让金依赖的情况下,把临近城市的农业用地,通过各种办法预征后纳入到城市发展土地储备,然后进行出让势必成为地方政府的政策选择.因此,加快土地审批制度改革,将土地审批权集中到中央政府,对新增建设用地进行全方位卡位；以政府收支科目改革为基础,依托将于2007年开始施行的政府收支科目新体系,将土地出让金的收支活动纳入到统一的政府预算中来,实现土地出让金收支公开化、透明化；改革土地出让金的预算收入分成；改革农业征地补偿机制,将拥有所征用土地承包权和耕作权的农民纳入到土地出让金的分配主体中,建立农业用地征用为建设用地的“事后分成”机制.

关键词：土地出让金；国有产权；公共财政；持续性经营

中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)02-0034-05

一、序言

土地国有并禁止土地所有权的转让是我国土地产权制度的核心内容.改革开放以后,我国开始土地管理制度的改革,主要是土地使用制度的改革,即把土地的使用权和所有权分离,在使用权上,变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用,真正按照其商品属性进入市场运作.土地供给的方式包括划拨、出让、租赁、作价出资、授权经营、转让和出租等七种形式,其中土地划拨和出让是政府供给土地的主要方式,在土地转让收益上则以出让土地使用权为主要收入来源.

从广义上讲,土地使用权出让金是指政府作为城镇土地的所有者将土地使用权在一定年限内让与土地使用者时所收取的费用,即土地的批租价格.一般而言,土地价格应包括土地资源(物质)价格和土地资本(资产)价格两部分(王美涵,2005).[1]从狭义上讲,土地使用权出让金是指政府作为城镇土地的所有者将土地使用权在一定年限内让与土地使用者时收取的地租资本化的费用,即土地资源价格.无论是从理论上还是实践上,土地使用权出让金都应从广义上来理解.在土地使用权出让中,更多的是“熟地”的出让.并且,凝结在土地物质中的土地投资不能脱离土地本身而存在,两者是不可分割的有机整体,土地使用权出让,就是这个有机整体的出让.从狭义上理解土地使用出让金,还会造成实践中人为地割裂“土地物质”和“土地资产”的权属转移时间上的同步性.

二、性质

土地所有权作为国有产权体系的一部分,政府藉此多次、循环地出让土地使用权获得的土地出让金收入,天然地具有了国家公共收入的性质,同其他国有资产一样,属于国家各级财政收入的组成部分.因此,在分析我国土地出让金性质时,从国家产权和公共财政的分析框架入手,是十分必要的.

(一)土地出让金的本质仍是地价收入,地租是其最根本的经济属性

地租作为土地所有者凭借所有权获取经济收益的实现形式,代表所有者让渡无限或有限年限产权的收入现值.前者即所有权的转让,后者则代表使用权转让.在土地私有特别是市场经济较为发达的国家,私有产权得到较为完善的保护,绝大多数的土地资源掌握在私人手中.政府仅拥有少量的土地资源.因此,土地交易的主体是私人部门,交易的范围也大多限于私人经济主体之间.我国土地交易体系中,特别在土地使用权的初次出让时,最主要主体是掌握绝对土地资源的公共部门.各级政府、国有企业、事业单位等公共部门掌握了大量土地资源的使用权,也相应成为土地交易的主要参与者.土地交易的链条也始于公共部门,土地交易的对象则是使用权.作为土地国家所有代理人的公共部门在土地使用权交易期满后收回使用权,进行土地再开发和再次交易.

(二)土地出让金是国家作为土地所有者获得一项国有资源性收入

我国实行包括土地在内的自然资源国家所有.我国《宪法》总纲第十条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有；宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有.国家出于公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用.宪法总纲第九条同样对自然资源的所有权进行了认定.土地产权按照产权经济学和法学理论可以分解为若干具体的权利,包括土地的田面权、田底权、使用权、经营权、处置权和抵押权等.这些权利的主体可以是合一的,也可以是相对分离的.在相对分离的情况下,同国家出让矿山、森林、河流和草原等资源的使用权和开发权类似,出让土地使用权获得收入也属于一种国家资源类收入.

(三)土地出让金是一项非税性质的公共收入

首先,土地作为国有资源的一部分,由土地转让产生的收益,同其他自然资源以及建国后积累起来的经营性、非经营性国有资产一样,都具有国有资产收益的性质,应当纳入到政府公共预算收支管理的范畴.其次,土地出让金同税收是两个完全不同性质的公共收入类别.在现有土地产权制度的框架下,二者虽然都属于公共收入的范畴,但就其经济性质而言是截然不同的,不能也不应当互相替代.计划经济时期国家将国有企业利润上交财政,重利轻税甚至是利税不分(何振一,2004)；[2]如果将出让土地使用权的收入直接作为税收收入上交财政,就犯了“以税代(地)价”的错误.2000年以来研究不动产税改革的学者中,一度出现了价、费、税混为一体的观点,甚至主张以物业税代替土地价格的收取,将房地产开发过程中政府收取的各种费用,全部看作是地价收入或者是地租,应由物业税替代,供房地产开发企业无偿使用,实行“零地价”.这种税价不分的论点,不仅排除了市场机制对土地资源配置的优化作用,不利于土地资源的节约以及合理开发利用；同时,土地作为国家掌握的最大宗性质的国有资源,上述措施还将大大弱化政府对房地产市场和土地管理的宏观调控职能.

该文出处 http://www.sxsky.net/shuishou/swdlsw/446390.html

三、对地方政府土地出让动机与行为的分析

虽然中央政府是名义上的全国土地所有权的代理人,在土地出让和土地出让金收支管理过程中,地方政府却是主要的行为主体.在土地国家所有,土地出让金收支纳入地方政府公共预算的前提下,本文引入公共选择理论,分析地方政府在土地出让过程中的动机与行为,对当前土地出让金管理中出现的一些问题作深层次分析.

公共选择理论将政府看成是官僚的集合体,官僚除了要兑现竞选期间许下的政治承诺,获得良好的政治声誉,谋求更长时间的任期和职位的升迁外,追求官僚群体的福利和政府规模的扩张也是驱动官僚行为的潜在动机.在假设中央政府是明智和负责任的前提下,本文对我国地方政府行政体系进行简化,构建对地方政府官僚行为和动机分析的框架：各级地方政府之间存在直接的行政领导,单级政府间的行政权力不能受到同级立法和司法权力的有效制约；单级政府体系有一位行政主官和向他负责的若干下属职能部门组成,各所属部门又由一名部门行政主官和若干普通公职人员组成；假定各个行政主官在本行政辖区内拥有支配所属国有经济资源的绝对权力,并倚靠一些经济指标,如GDP规模和增长率来决定政绩和升迁与否；行政主官的任命主要靠上级行政主官意志和本级人代会选举的有限约束,各个政府部门行政主官的任命则以政绩考核和本级政府行政主官任命为主.

首先,在上述经过简化的地方行政体制中,以各级行政主官为代表的地方官僚群体在完成诸如治安、教育、税收等本部门基本行政考核指标的同时,如何掌握更多的政治资源和经济资源,实现更大的经济规模和更快的经济增长指标,向上级行政主官展现更高标准、更高质量的政绩工程和形象工程,实现自我职位的升迁,是官僚特别是行政主官考虑的首要目标.为实现上述目标,除了依靠国家财政预算体制核准的税收收入,如何谋求到更多的国有经济资源份额对官僚而言是至关重要的.就目前我国经济发展情况看,除了少数经济发达地区,绝大多数地方政府面临财力不足的局面,在一些地方甚至出现了面临隐形破产境地的高额负债政府；并且,行政级别越低的政府其财力弱势地位越明显.没有充足的财政收入作为支撑,显然不能实现行政官僚的目标利益组合.这就自然地引申出了地方官僚强烈的创收动机：即倚靠本部门掌握的行政权力和国有产权资源,筹措更多用于发展本地区或者本部门经济水平的所需资金.

其次,地方官僚为了在同本级别其他官僚的竞争中获胜,一方面在财政预算内竭力压缩一些处于行政弱势地位的公共部门经费,放权自收自支,将节省下的资金用于固定资产投资或者是支付为招商引资付出的税收优惠成本等用途.另一方面,在预算外出台各种地方行政法规文件,依靠行政权力和部分执法权力收取规费收入,扩充地方财政资金.随着我国经济的高速发展,可用于工业开发和城市扩张的土地资源不断减少,地价飞速上升.地方政府在处置本级行政辖区内土地使用权分配出让方面的权力优势和信息优势,使得出让土地使用权成为地方政府创收的便捷手段.

再次,单届政府有限任期内的短期目标同政府整体的持续性经营原则之间产生冲突.相对于单届政府的有限任期年限,超越政党的界限,政府作为国家的政权组织形式,为了维护自身的合法性,获得所在地居民的政治支持,必须遵守持续性经营的原则.该原则不仅符合政府长期延续存在的利益,也符合国家居民及其后代在所在地世代栖息的要求.而有限任期内的政府官僚往往着眼于一些眼前利益和短期目标,追逐自身政治利益和经济利益的最大化.在出让土地使用权时,单届政府获得了远远超过其任期年限的土地使用权收益,掌握了本届及后任若干届政府应获得的全部收入.这种巨大的“额外”收益是单届政府无视土地出让金在土地整体出让年限内的利益摊薄,把大部分的收入用于本届政府支出,近乎无偿地占有了本应由后任政府支配的资源.

对地方政府而言,土地出让金作为地方财政收入的来源有以下三个“低成本”优势：1. 低成本甚至零成本的获取城市土地初始使用权.土地资源所有权在名义上归属于国家,所有权主体的虚置使得各级地方政府只需付出少量成本就可以获取对大量土地资源的处置权,有时候甚至只需要中央政府的土地审批文件和相关土地管理部门的许可,无需付出任何其他经济成本.2. 低成本地将农业用地征用为建设用地.国民经济的快速发展和大规模的城市化扩张,使得本就有限的土地资源的价值飞速增长.近年来,地方政府出让土地的收入已经超过了地方政府预算外收入的规模.1992年到2003年间,全国土地出让收入超过10000亿元,其中2001~2003年间累计就超过9000亿元；仅浙江一省在2003年就获取了820亿元的土地出让收入.地方政府通过行政命令,无视土地管理法规,将廉价的农业用地转变为工业用地或者城市开发用地,从中赚取了数目庞大的差价收入,进一步刺激了地方政府依靠土地支撑本地区财政运转的行为.3.低成本地占有后任政府和后代居民应享有的土地转让收益.现行的土地管理制度缺乏对土地开发和使用额度的长远规划,没有建立类似于土地管理基金的土地出让收入中长期管理制度,很难有效控制和监督每届政府出让土地的规模,也很难有效规范每届政府土地出让收入的支出方向.单届政府花费少量的行政成本就占有了后任政府和后代居民的土地出让收益.

四、后果

(一)加强了地方政府的“分利”行为,损害经济长期健康发展的社会基础结构

为了解析国家间经济增长和国民收入的差异,豪尔和琼斯(Hall and Jones,1999)[3]在他们的研究中引入了所谓的社会基础结构,即引导和鼓励投资和生产优于鼓励消费和分利的社会制度和政策.社会基础机构分为三组：政府财政政策的各种特征、社会的制度和政策、政府自身的寻租行为.尽管设计良好的政府制度框架和政策可能是有利于社会基础结构的一个重要因素,但政府也可能是一个寻租者.设置行业进入壁垒、罚没收入、索贿等都可能是政府重要的寻租手段.政府过多地介入地产行业的运营,从土地买卖和经营中瓜分到过大规模的利益,直接扭曲地产行业的产权机制和经济激励机制,破坏行业竞争秩序.在立法授权、民主和法制监督不健全的情况下,行政权力过于膨胀的地方政府会产生将其利益和兴趣集中在维持自身权力和为官僚群体牟利等方面.

地方政府将分利获得的财政收入投入到生产性领域,利用政府投资拉动和扩大本地投资规模,提高地区经济增长速度.这种财政政策构成和经济发展模式仍带有浓重的计划经济色彩,一方面有悖于我国政府及其收支活动向现代政府和公共财政的转型；另

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