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[摘 要]以中朝两国政府出台的振兴规划为切入点,立足于两国政府的地区发展战略,通过对中朝两国的经济发展现状比较,分析建立两国跨境经济合作区的可行性与障碍性；立足于两地的比较优势,总结了两国开展跨境经济合作的优先领域与有利因素；基于我国财政政策理论探讨中朝两国政府跨境经济合作区的模式、实施途径以及推动机制.
[关 键 词 ]中朝跨境经济合作区；比较优势；财政政策
[中图分类号]F114.46 [ 文献标识码 ]A [文章编号]1673-0461（2013）11-0073-07
跨境经济合作区是指在地理上毗邻的国家,通过双边或多边的协议与合作,在边境及腹地地区划定的区域内,开展贸易、投资、技术、劳务、旅游等多方面的经济合作,使生产要素在这个“次区域”内趋于自由化的流动,促进资源合理有效的配置,边境地区通过自身比较优势的充分发挥,实现福利水平的帕累托最优,进而改变沿边地区的经济滞后状态,并通过辐射效应带动周边地区的发展[1].
跨境经济合作区具有地缘特殊性、经济互补性、“封闭综合”与“复合开放”统一体的特征,其构建是通过促进区域内贸易和投资的便利化与自由化,使各种要素自由流动以最终实现边境“次区域”内的资源优化配置.自1950年中朝两国经贸往来伊始,中朝跨境经济合作虽呈现出一系列新变化,但双方贸易规模与投资规模都相对较小,究其原因在于中朝双方之间的众多障碍给两国经济交往带来的影响颇多.2010年5月,黄金坪岛经济区被中朝两国确定为共同开发和共同管理区域,这符合中朝两国友好情谊、我国战略利益发展、东北亚区域合作与对外开放的需要.
一、国内外研究文献综述
围绕着中朝跨境经济合作问题的研究,国内外学者进行了大量的研究.研究文献主要集中在以下几个方面：①关于中朝经济合作的地域优势研究方面.李铁立、姜怀宇（2004）[2]认为,促进中朝边境地区经济合作应从边境区位再创造的地缘优势、网络建设、文化心理距离与制度差异等方面着手；地缘利益共存是中朝（丹东―新义州两市）采取开放的地区主义合作模式的驱动型需求.②关于中朝经济合作的障碍性研究方面.李俊江、范硕（2012）[3]从经济因素（如朝鲜支付能力下降导致信用危机、对外经贸交流体制不健全导致合作积极性下降、软硬环境建设欠缺导致中朝投资瓶颈、对外政策封闭导致开发开放水平缓慢）与政治因素（如朝鲜核问题尚未解决）阐述了中朝经贸关系发展的障碍.③关于中朝经济合作的可行性研究方面.金光日[4]的《朝鲜经济改革所需国际环境分析》,研究了朝鲜自2002年7月发布“经济管理改善措施”之后,继续加强对外开放,在经济方面也取得了比较明显的效果；张慧智[5]的《东北振兴过程中的对外开放：中朝合作》,研究了中国实施的东北振兴战略和朝鲜的“经济管理改善措施”,为中朝两国进一步巩固和发展传统的友好关系提供了良好的机遇和必要的条件等等.
上述理论与实证研究表明了中朝跨境经济合作中,边境区位理论、朝鲜对外经济政策变化、开放的地区主义、东北亚区域经济合作等均为中朝跨境经济合作提供了有益启示,但上述研究并未提及财政政策对中朝跨境经济合作尤其是跨境经济合作区建设的政策催化作用,本文认为有如下问题亟待解决.①缺少系统充分的调查研究.虽然一些研究是基于调查数据进行,但在调查内容及调查地区上缺少系统性与充分性,因此导致调查结果无法全面、系统反应中朝跨境经济合作尤其是中朝跨境经济合作区建设的实际情况.②缺乏中朝跨境经济合作的财政政策制定与研究.虽然一些研究对国家政策进行了简单分析,但缺少从财政政策角度对中朝跨境经济合作的政策催化作用研究.③缺少实质性解决中朝跨境经济合作区建设的政策建议.虽然一些研究对问题分析与解决措施关注较多,但对如何保证问题解决的关注与政策建议较少.基于上述三方面问题,本文紧紧围绕中朝跨境经济合作的可行性与障碍性的实证研究为中心,以基础设施建设的公共产品属性为理论基础,以税收、土地、融资、人才等财政政策为主的政策催化为途径,提出解决中朝跨境经济合作区建设的富有建设性的政策建议.
二、中朝跨境经济合作区的现状
(一)中朝跨境经济合作区的可行性分析
1. 朝、中、韩各方对跨境经济合作的需求是中朝跨境经济合作区的动力保障
辽宁沿海经济带规划与东北亚经济一体化为中朝跨境经济合作区的建立提供了发展机遇.自具有辐射带动作用的辽宁沿海经济带规划作为国家级战略实施以来,与朝鲜的黄金坪岛共处于鸭绿江入海口处的辽宁丹东工业园区在“一核、一轴、两翼”的总体布局框架中,面临着难得的内向发展机遇与外向发展机遇.为简便起见,这里仅介绍中朝跨境经济合作区对朝鲜与韩国的影响.
（1）促使朝鲜提高经济总量.跨境经济合作区具有边界的中介效应,即具有接触和交流的空间中介功能,在重点发展贸易与加工业基础上,以贸易带动加工业,因此,中朝跨境经济合作区的建立可以促使朝鲜提高经济总量（见表1）.
由表1可见,2008年～2010年,朝鲜经济实现了稳定增长,GDP总量增加,人均GDP指标得到改善,但整体依然比较困难.据朝鲜合营投资委员会提供的统计数据显示,2007年朝鲜GDP当中,工业占46.4%,农业占14.6%,建筑业占6.2%,其他产业占32.8%.当年主要工业产品产量如下：钢铁产量1 803千吨,水泥产量3 400吨,化肥产量338千吨（见表2）.
在通过边界的中介效应促使朝鲜提高经济总量时,可以通过对外贸易建立朝鲜自立的民族经济.截至2011年底,朝鲜同世界100多个国家和地区建立了贸易关系,朝鲜的贸易伙伴按贸易量排序主要为中国、俄罗斯、欧盟、印度、东盟成员国、拉丁美洲和非洲等,其主要的出口产品包括无烟煤、磁铁精矿、服装产品、生铁等钢铁制品、镁砂、石墨等矿砂、海产品、电子产品、无机化学品、有色金属等,进口产品包括石油和石油产品、焦煤等燃料、机械电子产品、运输工具等、钢铁、塑料、粮食、化肥、服装和纺织原料等. （2）促使韩国吸引朝鲜劳动力与加快韩朝贸易发展.2012年朝鲜公布的《罗先经济贸易区法》与《黄金坪、威化岛经济区法》,意味着朝鲜正在逐渐打开国门.通过建立中朝跨境经济合作区,可以促使韩国吸引朝鲜劳动力与加快韩朝贸易发展.韩国国内劳动力短缺,政府允许引进外籍劳务的行业为制造业、建筑业、服务业、渔业与农畜产业.截至2011年底,在韩外籍劳务约59.5万人,从15个雇佣制劳务派遣国之一的中国引进的朝鲜族一般外国劳务为28万人,占当年在韩外籍劳务的48%左右.由此可见,韩国本土对朝鲜族劳动力需求较为强烈.那么,在中朝跨境经济合作区建设中,韩国可以通过跨境经济合作区吸引更多朝鲜劳动力以满足国内劳动力需求.
此外,最近几年韩朝贸易的较快发展,呈现出直逼中朝贸易的趋势.2012年朝韩贸易额同比增加15.3%,达19.8亿美元,随着中朝跨境经济合作区的建立与朝韩关系的进一步改善,韩朝双方的贸易额还会以较快的速度增长.
2. 中朝双方经济互补性与比较优势是双方合作潜力的基础保障
据海关统计,2011年,中朝贸易额56.39亿美元,同比增长62.45%,其中,中方出口31.65亿美元,同比分别增长39%和107.2%.据商务部统计,截至2011年底,中国对朝（实际投资）存量约2.7亿美元.中国对朝投资企业主要集中在矿产资源和制造业领域,投资地域主要集中在平壤、罗先经济贸易区,遍布各道.中朝经济具有互补性,朝鲜有丰富的森林资源、矿产资源、海洋资源和旅游资源,中国许多企业经历了改革开放全过程,熟悉从计划经济到社会主义市场经济的转变过程,更能快速适应朝鲜的经济环境,所以中朝经济合作前景广阔（见表3）.
朝鲜战争结束后,朝鲜政府制定和执行了“优先发展重工业,同时发展轻工业和农业”的经济建设路线,重点投资重工业,建立了比较完备的工业体系.电力、煤炭、金属工业和铁路运输是朝鲜国民经济四大先行部门.化工、机械、纺织业较为突出.这为中朝跨境经济合作区的建立提供了良好合作基础与空间.
比较利益的核心是一国产业的比较优势,因此在国际经济合作与往来中,通常是依据传统的比较利益理论强调自己的自然资源与劳动资源相对丰富的比较优势,基本形成如下贸易格局：发达国家进口劳动密集型和自然资源密集型产品,出口资本和技术密集型产品；发展中国家则进口资本和技术密集型产品,出口劳动密集型产品.那么,在中朝跨境经济合作区建设中,双方的合作格局应基本遵循这条原则.
3. 积极的
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财政政策效应是指财政政策对社会经济活动产生的有效作用和在财政政策有效作用下社会经济作出的反应,包括乘数效应和奖抑效应.积极的财政政策是指增加政府支出和减少税收政策,通过增加政府的投资性支出可以导致国民收入以投资或支出的倍数递增,通过优惠的税收政策可以使消费和投资增加从而通过乘数影响国民收入增加更多.下面分别分析朝鲜和中国在中朝经济合作中的积极财政政策.
（1）朝鲜方面对外国投资的优惠政策.朝鲜对外国投资者实行的优惠政策措施主要表现为自主经营权、税收减免、亏损补偿等方面,在行业鼓励政策方面,如在特殊经济区外的外商投资企业所得税按结算利润的25%征收；外国政府或国际金融组织等金融机构给予朝政府银行贷款或商业银行向朝方企业提供优惠贷款时,予以免税；对于鼓励类项目和特殊经济区的生产类项目,实行自获利年度开始“3年免税,2年减半”的优惠政策；对于外销企业,免征外资企业投资的固定资产、生产及经营所必需原料、零部件、物资的进口关税；免征企业自行生产产品的出口关税等；同时,对利润再投资与交易税有选择的进行税收优惠.在地区鼓励政策方面,对于设立在罗先经济贸易区的外资企业,企业所得税按14%征收,对于该区特别鼓励部门,企业所得税按减10%征收；2011年12月修改的罗先经济贸易法中还规定,经营10年以上的生产性企业可免交或减收企业所得税.
（2）中国方面“十二五”规划的优惠政策.“中国第十二个五年规划纲要提出了完善区域开发格局的设想,并在加快沿边开放部分,具体规划了面向东北亚、西亚邻国、东盟相关国家和西南邻国的边境经贸合作重点.”[7]这是中国自20世纪 90 年代中期起对“促进区域经济协调发展”的重视,是中国国内发展战略的需要.2012年9月国务院批复的《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要（2012-2020年）》提出多项政策措施：完善支持政策,在综合性政策、财政金融投资政策、对外开放政策方面进一步加大支持力度；健全区域合作机制；改善开放合作环境；扶持沿边地区加快发展.吉林省政府于2013年3月发布《关于贯彻中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要（2012-2020年）的实施意见》（简称《实施意见》）,提出要抓住国家推动东北地区面向东北亚区域开放的机遇,用足、用好中央财政一般性和专项转移支付、中央预算内投资、各类专项资金、发展基金支持等政策以及省政府制定的相关配套扶持政策,扎实推进重点工程和项目建设,推动《规划纲要》全面实施.
上述规划纲要所提及的东北亚对外开放与区域经济建设,都涉及到财政政策相关内容,可以看出,中国正在采取积极的财政政策应对对外经贸合作,这也能很好的体现推进中朝跨境经济合作区的建设意图.
(二)中朝跨境经济合作的障碍性分析
由于任何一项制度都是利益各方博弈均衡的结果,中朝跨境经济合作的影响因素也不例外,因此在前述比较分析基础上,下面对中朝跨境经济合作的影响因素从动态博弈角度做了进一步解释,以此揭示出中朝跨境经济合作的微观基础.
1. 制度弱化阻止跨国合作
从理论上来看,法律和制度的弱化将阻止跨国整合,防止投资与贸易并抑制贸易融资.在以往较长的中朝跨境经济合作中,由于缺少财产保护与缔结契约的政府保护,许多中朝跨国投资企业试图建立组织机构以支持跨国投资与跨国贸易.根据Stephan Haggard,Jennifer Lee,Marcus Noland [8]对在朝的超过300多家中国企业的调查显示,中国企业认为朝鲜的政策环境尤其是法律和制度规则存在弱化现象,这种非正式制度下的经济增长可能源自各企业自身的严格自律,但是,如果法律和制度弱化问题不能有效解决,将会严重影响跨国经济合作的受益程度,如跨国经济合作的限度、领域与财务条款等.传统意义上看,当两国均实行计划经济体制时,企业的经营业务额度与领域均受行政指令指导,但当由计划经济转向市场经济时,中国和朝鲜之间的经济一体化必须要解决法律和制度弱化问题,否则就会像当初苏联解体时那样使朝鲜陷入粮食危机情况出现.[8] 由图1可知,在1982年～2009年间,中国对朝出口、进口以及综合贸易均呈现先上升后下降趋势.由于存在法律与制度弱化现象,与朝鲜长期合作的大型国有企业和民营企业限制了自己的主要交易活动,但却出现了自下而上的市场经济形式,使得中朝双方企业在缺乏机构管理与制度管理情况下,依靠自身极强的自律性而加快了双边贸易发展.
2. 经济政策缺乏稳定性
自朝鲜1946年实行对外贸易国有化的经济政策以来,其对外经济合作关系从国有管理到重视对外经济合作,虽发生了经济政策的转变,但本国经济建设方针仍左右着朝鲜对外经济发展政策.近几年朝鲜不断出台对外经济政策,但并没有取得预期效果,究其原因是朝鲜国内改革严重滞后,在改革开放无法成为国家战略的情况下,朝鲜实行的对内外经济政策将具有局限性和不稳定性.例如,2012年3月,朝鲜颁布了朝鲜黄金坪和威化岛经济区法,随后,双方明确了“政府引导、企业为主、市场运作、互利共赢”的开发合作原则,努力将两个经济区建设成为中朝经贸合作示范区和与世界各国开展经贸合作的平台.但从目前情况分析,朝鲜不断出台的有关黄金坪岛合作开发的政策法规并不能取得预期效果,原因是缺少和平环境与朝鲜国内改革严重滞后.中国改革开放的实践证明,改革和开放相辅相成并能带来思想意识的根本转变.在朝鲜没有将改革开放放到国家战略高度考虑的情况下,其实行的黄金坪岛和威化岛经济区法必然使得对内与对外的经济政策具有局限性和不稳定性,导致投资者缺少信心.因此,经济政策的稳定性是中朝双方跨境经济合作区建设的前提条件.
3. 基础设施不完备
缺少资金、经济状况落后是跨境经济合作区建设的主要障碍.例如,2011年,按照“政府引导、企业为主、市场运作、互利共赢”的开发合作原则,中朝双方共同努力与发挥各自优势,加快黄金坪岛内基础设施建设以吸引更多企业到区内投资兴业.黄金坪岛的合作开发归口丹东边境经济合作区（丹东临港产业园区）管理,合作区还单独设立了“两岛”开发办公室具体负责合作开发.近几年来,合作区的财政收入在基础设施投资方面较为充沛,从供电、路况、运输到港口设施和装卸能力等方面均可以提供该岛开发的硬环境建设.但就目前朝方国内情况来看,黄金坪岛开发合作缺少资金、经济状况落后是自由经济区建设的主要障碍,如朝方资金、技术缺乏,能源与原材料困难,特别是粮食缺口甚大,外加军费开支占每年朝方财政收入近50%左右.中方虽然相对于朝
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