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编者按：尽快创建存款保险制度已迫在眉睫.市场呼吁需着手解决：机构设置和基金来源；参保主体和参保方式；保险范围及保险限额；保险费率；对问题银行的处理.
金融安全网中的重要一环
在今年年初召开的第四次全国金融工作会议上,温家宝总理明确提出：“要抓紧研究完善存款保险制度方案,择机出台并组织实施.”这也引发了外界又一次对存款保险制度的猜想,今年能否完善并出台这一期待已久的行业制度,再次成为金融业关注的焦点问题.
存款保险制度是一种金融保障制度,是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构,各存款机构作为投保人,按一定存款比例向其缴纳保险费,建立存款保险准备金,当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时,存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款,从而保护存款人利益,维护银行信用,稳定金融秩序的一种制度.
从目前已经实行该制度的国家来看,主要有三种组织形式：由政府出面建立,如美国、英国、加拿大；由政府与银行界共同建立,如日本、比利时、荷兰；在政府支持下由银行同业联合建立,如德国. 我国目前尚未建立该制度,但金融风险正困扰着我国的商业银行,广大存款人的利益正受到威胁,银行的信誉也正受到前所未有的挑战,因此在提高中央银行监管水平的同时,建立我国的存款保险制度,特别是针对中小金融机构所吸收的存款进行保险,将对保护家庭和中小企业存款者的利益,对稳定金融体系,增强存款人对银行的信心十分重要.
早在19世纪末,美国国会就已经开始讨论存款保险的话题,美国有14个州在1829年到1917年间就建立了存款保险制度.但真正意义上的存款保险制度始于20世纪30年代的美国,当时为了挽救在经济危机的冲击下已濒临崩溃的银行体系,美国国会在1933年通过《格拉斯斯蒂格尔法》,联邦存款保险公司（FDIC）作为一家为银行存款保险的政府机构于1934年成立并开始实行存款保险,以避免挤兑,保障银行体系的稳定,开启了世界上存款保险制度的先河.目前,运作历史最长、影响最大的是1934年1月1日正式实施的美国联邦存款保险制度.20世纪50年代以来,随着经济形势和金融制度、金融创新等的不断变化和发展,美国存款保险制度不断完善,尤其是在金融监管检查和金融风险控制和预警方面,FDIC作了大量成效显著的探索,取得了很好的成效,从而确立了FDIC在美国金融监管中的“三巨头”之一的地位,存款保险制度成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分.美国著名经济学家、货币主义的领袖人物弗里德曼(Friedman M.)对美国存款保险制度给予了高度评价：“对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事.”
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存款保险主体之间的关系,一方面是有偿的,即只有在投保银行按规定缴纳保险费后,才能得到保险人的资金援助,或倒闭时存款人才能得到赔偿；另一方面又是互助的.即存款保险是众多的投保银行互助共济实现的,如果只有少数银行投保,则保险基金规模小,难以承担银行破产时对存款人给予赔偿的责任.
保护存款人的利益,提高社会公众对银行体系的信心.如果建立了存款保险制度,当实行该制度的银行资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人的存款时,按照保险合同条款,投保银行可从存款保险公司那里获取赔偿或取得资金援助,或被接收,兼并,存款人的存款损失就会降低到尽可能小的程度,有效保护了存款人的利益.存款保险制度虽然是一种事后补救措施,但它的作用却在事前也有体现,当公众知道银行已实行了该制度,即使银行真的出现问题时,也会得到相应的赔偿,这从心理上给了他们以安全感,从而可有效降低那种极富传染性的恐慌感,进而减少了对银行体系的挤兑；可有效提高金融体系的稳定性,维持正常的金融秩序.由于存款保险机构负有对有问题银行承担保证支付的责任,它必然会对投保银行的日常经营活动进行一定的监督,管理,从中发现隐患所在,及时提出建议和警告,以确保各银行都会稳健经营,这实际上增加了一道金融安全网.
同时,由于这一制度对公众心理所产生的积极作用,也可有效防止银行挤兑风潮的发生和蔓延,从而促进了金融体系的稳定；促进银行业适度竞争,为公众提供质优价廉的服务.大银行由于其规模和实力往往在吸收存款方面处于优势,而中小银行则处于劣势地位,这就容易形成大银行垄断经营的局面.而垄断是不利于消费者利益的,社会公众获得的利益就会小于完全竞争状态下的利益.存款保险制度是保护中小银行、促进公平竞争的有效方法之ߌ
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20世纪60年代中期以来,随着金融业日益自由化、国际化的发展,金融风险明显上升,绝大多数西方发达国家相继在本国金融体系中引入存款保险制度,台湾、印度、哥伦比亚等部分发展中国家和地区也进行了这方面的有益尝试.到2000年,全球已经有67个国家建立了存款保险制度.2004年全球共有74个经济体建立了显性的存款保险制度.但是我国还没有建立存款保险制度,这久意味着我国金融环节中缺少了重要的一环.
存款保险制度呼之欲出
早在1997年,中国人民银行就成了存款保险制度研究课题组,着手存款保险制度,2007年初,全国第三次金融会议决定,推行存款保险制度.2010年6月,国务院在《批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中表示,尽快出台存款保险制度实施方案,制定出台存款保险条例.2012年元月,第四次中央金融工作会议上,温家宝总理再次明确指出：要加紧研究完善存款保险制度,择机出台并组织实施.
在2011年广东经济发展国际咨询会上,国务院发展研究中心宏观经济研究所副所长魏加宁表示,应尽快推出存款保险、贷款保险和巨灾保险三大保险.
魏加宁表示,中国建立存款保险制度已成当务之急.存款保险制度不仅可以保护小储户的利益,还可以促进中小银行的发展,从而促进解决中小企业融资难问题；日后随着利率市场化的实行,有可能出现一些金融机构在市场竞争中破产,此时存款保险制度就显得尤其重要.他还认为,房地产泡沫破灭、地方融资平台贷款风险和民间借贷风险一旦集中爆发,有可能使金融机构不良资产上升,或导致个别金融机构出问题,因此应尽早建立存款保险制度.
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他认为,2007年前后是存款保险制度推出的最佳时机,虽然这一最佳时期已过,但目前也不是最坏时机,应抓紧时间尽快推进存款保险制度建设,“不要等危机来了再去动手,那样成本会更高,损失会更大.”
他表示,一旦试点成功,应尽快在全国范围内推广普及,解决中小企业融资难问题,不应单纯依赖放松银根,而应依靠金融创新,贷款保险就属金融创新的一种尝试.
此外,魏加宁还表示,中国应早日推出巨灾保险,以化解不可抗力风险.
“从国际金融业的实践来看,存款保险的投保人是有关存款类金融机构,能够比较有效的来保护中小存款人的利益.”中国国际经济交流中心研究员王天龙在接受采访时说,有了存款保险制度之后,居民和企业的存款更加安全,同时中小金融机构得以稳健发展,有利于中小企业获得更多融资便利.
全国人大代表、人民银行济南分行行长杨子强也在今年“两会”上表示,美国次贷危机表明,完善的存款保险制度对提高公众对银行业的信心、减轻政府负担和降低金融风险具有重要意义.
对此,杨子强建议,一是加快制定完善存款保险相关法律法规.建议以法律法规的形式对问题银行的处理机制、实施接管、提供资金援助、收购承接和债务清偿提供明确的依据和程序；赋予存款保险机构一定的风险处置职能,并明确职能定位及其与中央银行、监管部门在银行监管、风险处置等方面的权责和协调机制.
其次,建立存款保险机构.建议在积极参考借鉴有关国际经验的基础上,根据我国的实际情况,成立具有独立法人资格的存款保险机构,由政府以财政拨款注入资本金,人民银行和银行业金融机构按照一定比例共同出资设立,并在各地分级设立分支机构.
第三,实施强制保险.当前我国金融市场还不完备,银行自身主动防范风险意识还不够,建议采取强制性手段将国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社、外资银行等所有具有吸收居民存款功能的金融机构都纳入到存款保险体系中；同时,建议存款保险以居民储蓄存款为主要承保标的.
最后,实行差别化保险费率和较高额度的限额赔付保险.对资产质量高、风险低的银行实行低费率,反之,实行高费率.建议借鉴国际经验,综合考虑当前我国经济发展水平、居民收入水平、存款及存款人结构等多种因素,实行较高额度的限额赔付保险.
推进改革的条件已成熟
今年2月3日,瑞银证券发布报告称,中国推出存款保险制度的条件已经具备.瑞银的报告预计,中国将采取强制的、限制的、差别费率的存款保险制度.不排除初期采取全额保险过渡的可能,初期实行简化分类差别费率的可能性较大.中国的存款保险制度将伴随利率市场化得进程逐步完善和建立,为了防范风险维护安全,存款保险保险制度的建立将早于利率市场化得最终实现.在经历多年的探讨和研究后,存款保险制度有望在2012年或者2013年推出.但是该报告也称,存款隐形担保消失以及银行和存款人的风险意识改变之前,存款保险制度的完善可能较长.
现阶段,国际上绝大多数国家采取确定存款赔付上限保险制度,仅部分国家在危机时期采取过临时全额保险的计划.瑞银证券认为,中国将推行限额保险制度,但为了现实隐现全额保险向显现保险的平稳过渡,不排除先实行全额保险作为过渡的方案.通常情况下,国际上存款保险限额大多集中在2―5倍左右的人均GDP水平,由于中国的储蓄率相对较高,瑞银证券因此认为,人均GDP在4―6倍比较适合中国国情.由于20万元―30万元以下的存款账户大约占总账户95%以上,因此,瑞银证券将保险限额定在20万元―30万元.
保险费率主要包括单一费率和差别费率两种类型,依照中国金融体系的现状,瑞银证券的报告认为,先实行简化的分类差别保险费率,等条件成熟后再过渡风险差别费率的可能更好.实行存款保险制度的早期,0.04%―0.12%的差别费率水平可能较为合适,如对国有商业银行、股份制银行和城市商业银行、农信社三类群体分别实行0.05%、0.08%和0.11%的费率水平.
存款保险基金的参保主体可以是国内所有经法定许可办理存款业务的银行,包括本国银行、总部设在我国的外资与合资银行等.但是考虑到目前我国银监会尚不能有效监控外国银行总行的经营与风险状况,因此暂时可以不考虑赋予外国银行在我国分行的参保主体资格.同时由于无需保护外国居民,我国银行的离岸经营机构也可以排除在参保主体资格之外.为避免银行业的动荡、逆向选择及保护所有银行中小额存款人利益的需要,所有具有参保主体资格的银行都应强制性地参加国家存款保险基金下的存款保险.
从1997年,中国人民银行成立存款保险制度研究课题组后,2007年初,第三次全国金融工作会议推行存款保险制度.2010年初,国务院决定加快建立存款保险制度,到2011年第四次全国金融会议,温家宝总理的讲话中谈到将择机推行存款保险制度,前后近15年的时间,我国建立存款保险制度的框架已基本成型,《存款保险条例》也经起草完毕.
第四次金融工作会议后,央行行长周小川就存款保险制度接受采访时表示：“目前来看,此前的准备工作大体上都是有效的,需要寻找一个合适的时机,择机出台.”
专家表示,作为成熟的风险管理制度,存款保险的理念在国际上已是共识.在2008年国际金融危机中,存款保险制度显示了维护金融稳定的重要作用.
魏加宁介绍,1934年成立的美国联邦存款保险公司被公认是存款保险制度在全球范围内发展的起点.此后,全球陆续有100多个国家和地区建立了这项制度.
“如果不推出存款保险制度,政府始终以自身信用为金融机构经营提供隐性担保,利率市场化等金融领域的改革的推出也会受到一定程度的制约.”中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇表示.
但也有权威人士建议,本着“稳健、稳健、再稳健”原则,我国应分步推进,首先宣布建立存款保险制度.央行的设想是按照分步走的原则,先在央行内设一个存款保险基金,其职能设置类似于“中间型”.保险基金由各投保银行按照存款的一定比例交纳,未来再逐步过渡到社会化的存款保险机构.
国有大型商业银行是否需加入存款保险一直备受争议.大银行“大而不能倒”的特点决定了它们一直拥有国家的隐性担保,使它们加入存款保险的动力不足.
专家表示,国有大型商业银行吸收的存款占全行业存款的51%,资产质量相对较好,这是建立在国家多年大力扶持的基础上.近年来,国家通过注资、剥离不良资产等方式以及税收减免、再贷款等扶持政策,为支持国有大型商业银行改革和发展投入了巨额资金.仅2003年以来,国家就为5家国有大型商业银行累计剥离了2万亿元左右的不良资产.国有大型商业银行从国家维护金融稳定的政策中受益非浅.
与中小银行相比,尽管大银行的总体经营实力相对较强,但并不能说它没有风险.大银行尚未经受一个完整经济周期的考验,不能完全排除将来出现风险.未来大银行如果出现风险,显然不能完全由国家承担其经营失败的损失,而应首先寻求市场化的解决机制.从国际经验看,解决大银行风险应有三道防线.
郭田勇表示,从公平性角度看,存款保险制度对银行提出的保费要求会提高银行经营成本,大银行如果不参加存款保险,会使本来就弱势的小银行在竞争中处于更不利的地位,促使小银行冒险经营,更容易引发道德风险,还会给中小企业带来不利影响.
“存款保险制度的核心不在于收取的保费有多少.”分析人士表示,“向金融机构收取保费的数目会很小,对商业银行的影响可以忽略不计,也不必担心出现保费不足无钱兑付的情况,问题的关键是引入一种新的机制以稳定存款信心,具体的操作可以有多种方式.例如,在存款保险制度下,当农信社的储户存款面临损失时,储户可以按照规定在商业银行兑付,这样储户就不会急于挤兑,从而切断银行倒闭的风险传染链条”.
有关专家强调,存款保险制度是维护金融稳定的一项基础性制度安排,在设计时应牢牢守住为存款人提供充分保护和有效防范、化解风险的底线,这是制度发挥作用和保持我国金融业长治久安的基石.
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