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摘 要：淮河流域由于多变的气候和复杂的地形因素影响,造成本流域洪涝灾害频繁,给国家和淮河两岸人民带来了巨大的生命财产损失.单靠防洪工程措施来控制洪水灾害是不现实的,能否通过建立流域性的漫堤行洪保险制度来改变这一现状,则是文章研究的起点.因此,在回顾、总结国内外洪水保险经验的基础上,从制度层面证明漫堤行洪保险可以达到投保人和保险人的效用最大化,由此提出了在淮河流域开展漫堤行洪保险是最佳选择.

关 键 词 ：淮河流域 洪水灾害 漫堤行洪保险

中图分类号：F840.64 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）01-227-03

一、问题的提出：淮河“漫堤”洪水灾害执牛耳耶?

淮河流域地处我国东部,位于东经111°55°～120°45°,北纬31°～36°,介于长江和黄河两大流域之间,西起桐柏山和伏牛山,东临黄海,南以大别山和皖山余脉、通扬运河及如皋运河南堤与长江流域毗邻,北以黄河南堤和大汶河流域沂蒙山脉与黄河流域分界.干流东西长约700km,南北宽约400km；跨湖北、河南、安徽、江苏、山东5省、40市（地）、163个县（市）.淮河流域面积小,人口密集.流域面积27万km2,不足全国总面积的2.8％,而耕地面积近18288万亩却占了全国耕地面积的10％,耕地率是全国的4.5倍；人口约1.65亿人（2000年）,约占全国人口总数的1/8；平均人口密度为615人/km2,是全国平均人口密度的4.6倍,居各大流域人口之首{1}.

淮河流域处于南北气候过渡带,属于北亚热带至暖温带湿润、半湿润季风气候区.近代灾害科学研究表明,气候过渡带、中纬度过渡带、海陆相过渡带是地球上最容易引发灾害的地区,淮河流域重叠三种过渡带,各种天气系统相互交错又相互影响,很容易形成洪涝灾害.淮河流域的降水强度大、时间长；而且时空分布不均,差异较大.汛期降水量占年降水量的70％；南部与北部年平均雨量相差400～500mm；多雨年与少雨年的年降雨量相差5倍{2}.由于复杂的气候因素影响,造成本流域洪涝灾害频繁,“大雨大灾,小雨小灾,无雨旱灾”.再加上淮河流域三面山丘环绕,支流众多,整个河系呈扇形羽状不对称分布,每降暴雨,众多支流很快将广大地区内的地表水汇入淮河主干道,势必造成巨大压力.同时,又由于较大落差,中下游地势平缓,河道狭窄弯道多,洪水下泄十分缓慢,极易造成严重内涝.历史上黄河曾多次侵淮,――黄河泥沙淤积了干支流河道,改变了地形地貌,堵塞了入海口,从而更加重了淮河流域的洪涝灾害,决定了该地区防洪任务是长期的、艰巨的、复杂的{3}.

由于黄河夺淮的祸根难于短期内彻底消除,加上不利的气候和地形因素,流域内洪涝灾害时有发生（见表1）.

可以看出,从1949年至2000年的52年中,淮河流域每年遭受洪涝灾害成灾面积在2000万ｈｍ2以上的年份有26年,占统计年数的50％；年平均成灾面积在3000万ｈｍ2、4000万ｈｍ2、5000万ｈｍ2以上的年份分别为14年、10年和6年,分别占统计年数的26.9％、19.2％和11.5％；年成灾面积超过6000万ｈｍ2的有1954年、1956年、1963年和1991年,平均每13年出现一次.52年的年平均成灾面积达2379.5万亩,平均成灾率（成灾面积与同期耕地面积的比）超过12％.

分析1949―2000年不同时期年平均成灾率和年最大水灾成灾率,见图1和图2.从图中可见,1949―2000年中60年代的成灾率最高,达15.5％,其次为1949―1960年,为13.7％,70年代的成灾率最低,为8.9％.全流域成灾率最高的年份为1963年,达50.3％.流域内四省的水灾成灾率以安徽省最高,1949―2000年的平均成灾率达15.3％,其中60年代的成灾率达19.8％,1963年达80％；其次为江苏省,1949―2000年的平均成灾率达13.1％.由此可见,淮河流域的洪涝灾害仍很严重.

二、另辟蹊径：漫堤行洪保险是工程防洪措施局限性的要求

20世纪的防洪减灾是以控制洪水为主要目标进行的大规模的防洪工程体系建设.在长期的防洪实践中,人们逐渐认识到洪水是一种自然现象,完全消除洪灾的防洪目标是不现实的,而只能把洪水风险削减到适当的水平.正是由于这些观念上的重大改变,导致了世界各国防洪对策的改变.由“洪水控制”向“洪水管理”的转变成为许多国家防洪减灾战略转移的重要标志.其特点是综合运用工程、法律、行政、经济、技术、教育等手段,建立防洪的工程性措施和非工程性措施密切结合的防御体系,以达到最大程度的减少经济损失,促进经济可持续发展的目的.防洪非工程措施是指通过法令、政策、行政管理和经济手段及防洪工程措施以外的其他技术手段,尽可能减少洪水所造成的损失,如：洪泛区管理和洪水预警系统、洪水保险和救灾计划等{5}.防洪的非工程措施在美国等西方发达国家已得到充分的重视和广泛地实施,现已为越来越多的国家所采用.

而我国与发达国家在防洪体系中仍存在着差距,具体可以从表2中看出.

实践证明,无论从经济、财务的合理性分析,还是从技术上分析,单纯依靠工程措施来达到完全控制洪水灾害的目的是不现实的.淮河流域主要行蓄滞洪区共计有28处,总行蓄洪面积3903.6km2,区内有耕地343.4万hm2,人口165万{6},防洪安全难以单靠工程措施解决.据统计,从1950年到2000年,50年治淮资金总投入共计924亿元,其中河南省191亿元,安徽省149亿元,江苏省384亿元,山东省200亿元{7}.防洪工程的标准逐年提高,但洪水灾害损失并没有随之降低,反而有逐年增加的趋势.

据规划计划专家的研究,防洪工程的投资效益并不是投资越多,效益越高.一般而言,防洪工程建设按5～20年一遇的标准,年平均效益增幅显著.按20～50年一遇的标准,则效益增幅减缓.大于50年一遇的标准,投资效益明显下降.相比之下,非工程措施在投资初期,增效并不十分显著,但随着投入的加大,减灾增效明显提高（见图3）.70年代之前,淮河流域的非工程措施由于投资少,效益很低.80年代后,特别是90年代以后,随着国家投入的加大,非工程措施的效益逐年提高.据经济学家和业务专家统计分析,非工程措施的产出比一般为1∶4,即投入1元,可产出4元的效益,有些非工程措施的产出比可高达1∶40,甚至更高{7}.

另外,单一的工程措施还会造成一种虚假的安全感,这无疑将刺激一些地区的不合理开发,造成洪泛区和分蓄洪区的人口激增,经济无序发展,洪灾损失急剧上升.社会生态学家研究还表明,工程措施还会对社会、生态环境等带来诸多负面影响{8}.

国内外实践表明,把洪水保险和洪泛区管理结合在一起,可以有效地控制洪泛区的经济发展和降低洪灾损失,如果单纯限制洪泛区发展,实施起来阻力较大.因此,只有工程措施与非工程措施有机地结合,才能构成淮河流域完整的防洪体系,才能取得最佳的防洪效果.

近年来,我国已提出把非工程措施作为整个防洪体系的重要组成部分.《水法》对防汛、防洪和洪泛区开发所采取的相应管理措施作了规定.1998年1月1日实行的《中华人民共和国防洪法》中规定：“编制防洪规划,应当遵循确保重点、兼顾一般及防汛抗旱相结合、工程措施与非工程措施相结合的原则.”国务院1998年4月批准发布的《中华人民共和国减灾规划(1998～2010年)》提出：“减灾工作的主要任务是：按照国民经济和社会发展总任务、总方针,围绕国民经济和社会发展总体规划,加速减灾的工程和非工程建设,完善减灾运行机制,提高我国减灾工作整体水平,推行减灾事业的全面发展.”“建立灾害保险机制,鼓励企业、个人参加灾害保险,增强社会对灾害的承受能力”,“充分发挥保险对灾害损失的补偿作用”.工程措施与非工程措施相结合是符合我国国情和国力的一项长期的战略方针,也是21世纪内解决淮河流域防洪安全最现实、最可行的措施.

三、淮河流域漫堤行洪保险分析：防洪体系的制度创新

自1980年我国恢复保险业以来,在财产保险中把洪水保险作为各种自然灾害保险中的一项,即在企业和家庭财产保险条款中规定：对洪水、海啸、冰凌、暴雨、泥石流、冰雹、雪灾等自然灾害造成的损失,保险公司有赔偿责任.但由于洪灾往往涉及的范围大,投保户集中受灾,保险公司的赔付压力巨大.

在1991年淮河流域特大水灾中,江苏省遭受的直接经济损失高达233.53亿元,但保险赔款只有8.62亿元,尽管赔款只占到总损失的3.69%,却使江苏人保公司年度亏损6.8亿元,需用3~4年才能将其消化.福建、浙江、上海等地的企财险洪水赔款占总赔款的比例已超过50%,不少地方保险公司的总准备金已出现赤字{9}.洪水灾害给保险经营带来了严重威胁.

由于对洪灾损失赔付不堪重负,1996年6月人民银行对洪水灾害保险作了一定的调整.批准将洪水、飓风、风暴潮灾害等巨灾责任从财产保险基本险中剔除,只在财产保险综合险中存在.这种洪水保险的主要特点是：（1）综合险的保险费率与具体地区的洪水风险不挂钩,没有根据洪水灾害本身特点同其它自然灾害区别对待,采用的是“一揽子”综合性条款,且其保险费率的制定是以火灾风险为基础的；（2）投保完全靠自愿；（3）只承担纯自然状态下的洪水保险,结果是把分蓄洪区的洪水保险问题排斥在外；（4）理赔主要靠社会风险原则下自身积累的资金,巨灾赔偿能力有限.

洪水学术论文撰写与发表
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1.加强洪水保险的宣传,增强全流域对漫堤行洪保险的认识.目前,淮河流域经济还比较落后,人民群众的文化素质和消费层次比较低,农业人口及无职业者占有较大比重,加之灾害频发,历来忍受,习以为常,人们的保险意识还比较淡薄.1991年流域内发生特大洪水以后,人们又意识到了保险的重要性,试点工作才得以继续.此外,把保险等同于救灾恰恰反映了人们对保险体制还没有足够认识.正因如此,才导致了洪水保险第一阶段试点工作的中断.

因此,要广泛开展保险及漫堤行洪保险的宣传工作,提高流域内群众的洪水保险意识和对保险体制的认识.要使流域内从上到下都认识到防洪保险是现代文明社会防御洪水、防灾减灾转移风险的一种方式,是社会大生产中防灾减灾社会化的一种客观要求.从而调动全流域社会成员积极参加防洪保险,支持国家的防洪减灾计划,这对于全流域防洪减灾、减少防洪的国家投入、投保单位受灾后迅速恢复生产重建家园和保持社会稳定都有积极的意义.

2.确立漫堤行洪保险的政策性保险地位,建立淮河流域洪水保险管理局.建议由各财产保险公司、淮河流域水利委员会、淮河流域各级行政区财政、水利、民政等部门联合组成“淮河流域洪水保险管理局”,负责统一管理和组织实施洪水灾害保险的技术规划和洪水灾害保险基金管理,由中国人民保险集团作为代办主体,提供保险技术支持,主要是销售保单、灾后定损、理赔.具体操作可由中保集团分公司以自己的名义出售洪水灾害保险,但不承担洪水灾害风险,而将出售的保单全部转交给洪水灾害保险管理机构,凭保单数量获取佣金.

淮河流域洪水保险管理局负责承担相应的洪灾风险,负责保险金的统一管理使用,独立核算,不以盈利为目的,实行收支平衡,略有节余,以备大灾.

3.在淮河流域行蓄洪区实行强制性漫堤行洪保险.在商业保险市场上,一项风险必须存在众多独立同分布的风险单位才能被视为可保风险.保险人可以通过将统计上相互独立的风险单位汇集起来分散风险,从而降低该集合中风险单位的平均风险.但是,洪水保险不符合这一最基本的要求.因为当发生大洪水时,洪灾区的所有投保人即所有风险单位都会因洪灾遭受损失,此时,这些风险单位就不再相互独立或相关的,在风险单位之间相互分散的效果就大大削弱.这对保险市场就会产生巨大的影响,导致保险公司产生重大的财务危机甚至破产.我国的实践已经证明了这一点.因此,根据分蓄洪区建设与管理的实际需要,必须在淮河流域行蓄洪区实行强制性洪水保险方式.

强制性漫堤行洪保险除充分运用经济手段外,还必须辅以行政手段、法律手段和宣传教育手段等.强制性洪水保险费由中央财政、地方财政、保护区(受益区的单位及个人)和投保户共同负担.保护区的单位和个人可以多种形式承担义务,如在分蓄洪区试行洪水保险时,可通过交纳防洪保安费体现；而在整个防洪区全面推行洪水保险时,则应交纳保险费.洪水保险在实施之初,要走低保额、低保费的路子,以鼓励更多的居民参加洪水保险,并从最低层次上保障人民财产安全.

4.应进一步加强与漫堤行洪保险相关的各项基础工作.开展淮河流域防洪区尤其是行蓄洪区基本情况调查, 建立流域洪灾损失资料中心,编制流域洪水风险图,完成洪水风险的等级划分；同时,制定详细的《防洪涝预案》,明确各级洪水风险.根据洪水风险分布状况和标的状态,编制洪水保险费率,实行浮动洪水保险费率；在初始阶段先统一采用标准的费率,在实际运用中根据灾情轻重逐年调整.制订《洪水保险条例》和《淮河流域行蓄洪区洪水保险办法》等,为开展淮河流域洪水保险提供技术和法律支持.

[本文为安徽省哲学社会科学规划项目,《极端气候条件下构建四省联动的淮河漫堤洪水保险研究》,课题号为AHSK07-08D13]

注释：

{1}{6}宁远,钱敏,王玉太.淮河流域水利手册.北京：科学出版社,2003（1－13）

{2}骆承政.淮河流域气候过渡带水旱灾害特点.21世纪治淮和流域可持续发展研讨会论文集.合肥：中国科技大学出版社,2001（39）

{3}淮河流域水利委员会.中国江河防洪丛书淮河卷.北京：中国水利水电出版社,1996（3）

{4}水利部淮河水利委员会水文局.淮河流域片水旱灾害分析.2002（11-15）

{5}秦德智.洪水灾害风险管理与保险研究.北京：石油工业出版社,2004（73-95

{7}程兴无,徐珉,申芳.防汛与气象信息的关系探讨――论防汛与非工程措施.21世纪治淮和流域可持续发展研讨会论文集.合肥：中国科技大学出版社,2001（83-86）

{8}李强.建立我国洪水保险的思考.中央财经大学学报,1999（

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{9}田莉,施应玲.洪灾促得动洪水保险吗.浙江金融,1999（4）

参考文献：

1.郑功成.灾害经济学[Ｍ].湖南人民出版社,1998

2.孙祁祥.保险学[M].北京：北京大学出版社,1996

3.程兴无,徐珉,申芳.防汛与气象信息的关系探讨――论防汛与非工程措施[C].21世纪治淮和流域可持续发展研讨会论文集.中国科技大学出版社,2001

4.程晓陶.论有中国特色的洪水保险管理[Ｊ].水利发展研究,2001（4）

5.程晓陶,苑希民.江西省洪水灾害保险的调查与思考[Ｊ].中国水利水电科学研究院学报,1999（2）

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