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摘 要：管理曾长期作为公共行政研究的基础性价值而存在,以致管理主义成为支配和影响公共行政理论与实践的重要思潮与思维定势,在公共行政发展的古典时期和新公共管理时期,成为公共行政思想的主流.但管理主义公共行政缺乏公共性与合法性,随着公共行政的深入发展,管理主义公共行政在理论上和实践上都遇到了自身难以克服的危机,尤其是它满足不了民主社会对公共行政的要求,从而受到公共行政学者越来越多的反思和批判,其作为公共行政基础性价值的地位被严重削弱,并逐渐被民主行政所取代.

关 键 词：管理；管理主义；民主行政；危机

文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-093-03

一、公共行政研究中的管理

（一）古典时期公共行政研究中的管理

1.威尔逊、古德诺的政治与行政二分

1887年威尔逊发表了《行政学研究》一文,奠定了公共行政研究中的管理主义取向.威尔逊受到企业管理的科学管理经验的启示,认为单权力中心的等级组织体制可以提高行政效率,增强行政责任,因此公共行政应当贯彻企业管理原则.古德诺对政治行政二分法做了进一步的阐释,认为政治是国家意志的集中表达,行政是国家意志的执行.威尔逊和古德诺一开始的这种行政研究取向就是关注公共行政组织的管理效率.政治行政二分的基本目的在于,一方面对公共行政进行学科定位,阐明行政学是一门研究如何提高效率的科学,另一方面指出行政学研究的目标是效率,民主是政治领域所关心的核心价值观.

2.韦伯的官僚制

韦伯的官僚制提供了实现行政组织的管理效率的理想组织模型.官僚制自20世纪初韦伯提出以来,长期作为一种主流组织理论而存在,并被广泛用于实践.它通过层级节制的等级结构进行控制,按专业化标准划分职位,具有较高的效率性.同时非人格化的秩序使管理的步骤都源于法规,摆脱了人治色彩,保证了行政体制的连续性和稳定性.韦伯把行政管理与效率问题紧密的结合在一起,为当时的公共行政组织提供了最大限度地追求效率的理性组织形式.

3.怀特的公共行政研究

怀特第一次对公共行政学进行了系统的理论建构,提出了建立公共行政学的四个假设：第一,公共行政具有共性,公共行政的重要特征在所有公共行政行为中都大体相同.第二,管理为公共行政学研究的基础,而非法律.第三,公共行政是科学,是一种实践的技术.第四,公共行政是现代政府的核心问题,公共行政学的目的就是追求经济和效率.他认为,“公共行政的目的,就是在官员和雇员的处置下,对各种资源加以最有效率的利用”,①从怀特开始管理主义就成为了公共行政研究的主流.此后,古利克、厄威克等人又对管理主义的公共行政研究进行了发展.

古典的管理主义公共行政确实在一段时期内大大提升了行政效率,但是由于过于强调效率至上的原则,过于注重科学原理,使得它相对于民主政府公共行政的基本要求相去甚远.因而遭到一些公共行政学者的质疑和批评,受到新公共行政运动和新公共管理运动的冲击.

（二）新公共管理时期公共行政研究中的管理

20世纪70年代以来,西方公共行政界对古典公共行政模式的价值取向与组织设计进行了一系列的反思和批判,产生了一些新