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[摘 要]交通拥堵问题是所有大型城市共同面对的难题,面对严峻的交通压力,如何通过构建合理的治堵政策缓解交通拥堵问题,是法律规范制定者所面临的重大问题.不同城市的不同应对思路,使治理拥堵问题的方式呈现出多样性和复杂性.究竟何种治理方式是应对该问题的最佳答案也有待分析.文章将从拥堵治理政策选择所应当考虑的问题出发,通过对不同制度的比较分析,厘清各种治理方案的优缺点.从而在实体制度设计方面选择最优方案,并且兼顾程序的正当性,从两个角度解析拥堵治理的政策选择,寻找到合理、经济、公平的解决方式.

[关 键 词]拥堵治理；拥堵费；程序正当性

城市交通拥堵问题是世界范围内诸多大型城市共同面对的一个城市治理难题.我国作为发展中国家,由于城市治理经验相对欠缺,加之城市化的快速发展和城市规划在一定程度上的滞后等原因,北京等一线城市的交通拥堵问题已经非常严重.以北京为例,据统计仅2011年,北京城市交通拥堵造成的经济损失大约为1056亿元,市民出行每日人均次延误66分钟.[1]由此可见,城市交通拥堵已经成为亟待解决的社会问题.解决城市交通拥堵问题必须依赖法律规范构建出常态化的、合理的、具有可操作性的治理制度,通过制度对权利、义务的合理分配实现缓解拥堵的目标.所以本文将从城市交通治理的必要性入手,寻找治理交通拥堵的政策选择过程中应当考虑的标准,依照相关标准对世界范围内不同城市的交通拥堵治理政策进行比较研究.在比较研究的基础之上,选择最为合理的治理方式,对城市拥堵治理进行尝试性的制度设计.在对实体层面的制度安排进行分析之后,还将对政策选择的正当性基础问题进行讨论,借以从实体与程序两方面寻找更为合理的治理手段.

一、交通拥堵治理的必要性分析

如上所述,北京等特大型城市的交通拥堵问题已经严重的影响了市民正常的出行需求,造成了时间和经济上巨大的损失.但是通过法律治理手段对其进行必要的规制是否具有合理性仍是一个需要阐明的问题.城市交通拥堵背后所反映的是公民对自己的私有财产,即私家车的使用权和城市道路上车辆正常行驶的公共权利的冲突.这种私人的权利和社会权利冲突的解决依赖于在产生冲突的两种法益之间进行选择,决定应当克减哪一方以保护另外一方的权利.这种利益选择必须经过合理的考量.我们发现,如果允许私家车自由上路行驶,私家车造成的拥堵加剧问题必然会侵害社会利益,这种侵害也会最终伤害个人对于私家车的使用,因为拥堵使私家车的使用价值严重减损.自由使用私家车虽然从法理的角度保证了公民私有财产不受限制,但是这种保护最终却使机动车自身价值严重受损.所以我们认为,优先保护私家车自由使用的政策选择对私人和社会公共利益均会产生不利影响,而如果选择一定程度的限制私人权利,则会保证所有车辆在一定的限度内的正常使用,并且从社会角度保证了全体市民的交通利益.所以选择克减私人权利是具有合理性的.综上,城市交通治理所反映的不是所有权的问题,而是公共权利与私权平衡问题,治理政策应当合理分配道路的使用权利,而不是机动车的拥有权利.[2]只有合理地分配权利义务,才能保证所有权行使的可能性.所有的交通参与者虽然享有自由使用机动车的权利,但是这种使用必然伴随着保证交通顺畅,不影响其他权利人的义务.

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二、治堵政策比较研究

在肯定了克减公民私有财产使用权以解决交通拥堵的方式具有法理学上权利、义务分配的正当性之后,我们需要通过制定合理的政策治理拥堵现象.在这里,本文首先将分析治理拥堵问题的几种常见手段,并对不同手段进行比较研究,最终分析何种治理方式更为可取.治理城市交通拥堵的主要方式,从各城市实践角度归纳主要包括：（1）车辆牌号拍卖制度；（2）车辆牌照摇号制度；（3）牌照限行制度；（4）拥堵费制度；（5）混合制度.车辆牌号拍卖制度被我国上海所采用,基本思想是用车辆牌号拍卖的方式,限制机动车的增长速度.车辆牌照摇号制度是对希望购车的市民进行统一登记,通过随机抽取的方式分配车辆牌照,限制机动车增长速度的制度.牌照限行制度是指将车辆依照牌照进行分组或为单双号,或依尾号分为若干组,并规定部分车辆在指定时间不得上路行驶的制度.北京在奥运期间实行的单双号限行制度即属于此种方式.拥堵费制度是指对城市道路进行划分,在确定拥堵区域和非拥堵区域的基础上,对在特定时间内行驶进入拥堵区域的机动车征收一定费用以减少拥堵发生的制度.英国伦敦市和新加坡均采用此种制度.而混合制度则是指某一城市同时适用两个或两个以上上述治理方式的制度,如北京现在实行的车辆牌照摇号和尾号限行并行的制度,广州实行的车辆牌照摇号和拍卖并行的制度均为混合制度.

如果希望评判出上述制度的优劣,必须要确定一定的标准,即考察相关政策对于拥堵治理的直接效果、制度的可持续性问题、公平性问题、自由选择度等因素的综合影响,再进行判断.

现行的治理方式大多对于直接缓解交通拥堵方面有一定效果,但是对于政策的可持续问题、不同居住区域市民的区域公平问题、不同时间购车的车主间代际公平问题、不同治理方案之间的差异是比较明显的.根据以上标准,本文认为英国伦敦等城市所采取的拥堵费制度相较于其他模式更为合理.收取拥堵费的方式除了治理的直接效果方面成效显著,对治理政策所应考虑的其他要求也有很好的回应和满足,而另外几种方式则存在一定的不足.

首先,从规制手段的可持续角度分析,车辆牌照的摇号、拍卖等手段,虽然可以通过限制牌照颁发的方式限制机动车增长速度,但是机动车总量随时间推移依然会逐步增多,并且最终超过道路的承载能力,导致制度失效.所以从牌照申领限制角度治理拥堵问题只具有短期效益.尾号限行也有相同的问题,随着车辆的增多只能将限制程度逐渐加大,但是这种限制的方式最终仍然无法避免车辆超越道路的承载能力.而征收拥堵费则可以保证车辆数量的增加不影响政策的效果,通过对拥堵费的征收并不是限制车辆购买,而是减少拥堵区域内的车辆使用,这样,即使车辆绝对数量逐年增大,拥堵费也可以充分发挥效果.对公共交通工具减免拥堵费的征收还可以引导市民选择公共交通方式出行,政策的持续性较强.例如伦敦对出租车、9座及以上客车、救援车在拥堵费上有减免政策.[3]其次,从规制手段的公平性分析,车辆牌照限制制度和尾号限行制度没有充分考虑车辆所有人所居住的不同区域之间的公平与不同时间购买机动车的市民的代际公平问题.车辆牌照限制和尾号限行无法充分考虑车辆所有人居住地的差异和车辆使用区域的差异.牌照限制是对所有新购车人无差别的对待.而现行的尾号限行制度也只能笼统划定一定的区域不受尾号限行的限制,不能进行系统性的区分,并ߎ

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