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摘 要：高等教育作为一种具有非竞争性和非排他性的“准公共产品”,存在“市场失灵”问题,必须依靠市场以外的力量,即政府的力量来弥补由于市场失灵所带来的公共产品短缺状况,而财政拨款恰恰就是政府发挥调控力量的有效手段.对美、英、德、日等发达国家高等教育财政拨款体制的比较研究表明,政府可以通过加大财政投入来保障高等教育事业的顺利发展,也可以通过对不同类别、不同层次和不同专业高等学校拨款数量、拨款方式的变化和拨款绩效的考评来调节其发展方向和发展速度,实现高等教育的均衡发展和质量发展.发达国家高等教育财政拨款体制各有特色,值得我们认真总结和借鉴.
关 键 词：发达国家；高等教育；财政拨款体制；比较研究
中图分类号：G467文献标志码：A文章编号：1002-7408（2014）08-0103-04
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府支持背景下地方高校债务化解的模式、绩效与机制创新研究”（11YJCZH091）阶段性成果；江苏省高校哲学社会科学基金“江苏高等教育财政绩效拨款模式构建及实施途径研究”（2014SJA014）阶段性研究成果.
作者简介：赵婧轩（1989-）,女,江苏淮安人,南京理工大学硕士研究生,研究方向：财务会计；宋玉（1979-）,女,安徽宿州人,南京理工大学副教授,博士,南京大学博士后,研究方向：财务会计、公司治理与公司财务.
美国、英国、德国和日本四国的科技与经济发展水平之所以处于世界领先地位,与其具有完善的国民教育体系密切相关.这四个国家的高等教育有一个共同的特点,就是财政拨款体制健全.本文旨在通过对四国高等教育财政拨款体制特征和经验的分析总结,探索其对我国高等教育财政拨款体制改革的启示.
一、高等教育财政拨款体制：理论解释与功能定位
高等教育财政拨款体制是指政府财政向高等学校提供财政资金的资金总量、拨付方式以及资金使用的过程与结果等方面的体系和制度安排.其中拨款主体指的是高等教育财政经费由谁来提供、由谁来负责分配的问题,拨款机制通常包括供给机制、分配机制和问责机制,指的是政府财政能够提供多少资金、如何提供、向谁提供以及财政资金如何在高等学校之间进行分配、财政资金使用的过程与结果如何等等问题.
高等教育财政拨款体制是一个国家教育体制和财政体制状况的集中反映,是一个国家实现高等教育事业顺利发展的重要经济支撑,也是国家控制高等教育,实现高等教育均衡发展和质量发展的重要手段.公共产品理论认为,高等教育财政拨款的范畴是国家财政性教育经费在高等教育领域的分配,但实质是由于高等教育作为一种具有非竞争性和非排他性的“准公共产品”,存在“市场失灵”问题,必须依靠市场以外的力量,即政府的力量来弥补由于市场失灵所带来的公共产品短缺状况.而财政拨款恰恰就是政府发挥调控力量的有效手段,政府可以通过加大财政投入来保障高等教育事业的顺利发展,也可以通过对不同类别、不同层次和不同专业高等学校拨款数量、拨款方式的变化和拨款绩效的考评来调节其发展方向和发展速度,实现高等教育的均衡发展和质量发展.
二、美、英、德、日的财政拨款体制比较
1.财政拨款的主体.高等教育财政拨款主体的设置通常跟一个国家的政治体制有关.美国属于典型的分权制国家,联邦政府对高等教育没有实际管理权,真正的管理权和财政权掌握在州政府手里,所以财政拨款主体呈现典型的分权制下的分散型特点,主要财政资金由州政府提供,联邦政府只负责宏观指导及提供一定的经费支持,各州政府通过各种“协调委员会”或“管理委员会”等附属于政府机构的中介组织进行经费分配,如田纳西州的高等教育管理委员会（THEC）、德克萨斯州的高等教育协调委员会（THEGB）等.与美国相比,英国高等教育财政拨款具有典型的中央集权性质,中央政府决定高等教育的拨款总数、拨款的总体原则及比例,但政府不直接向高等学校划拨经费,而是由独立的拨款机构――高等教育基金委员会（HEFC）来负责经费划拨,高等教育基金委员会是一个非官方的独立运作机构,在政府和大学之间扮演“缓冲器”的角色.[1]德国是联邦制国家,联邦政府和州政府共同承担高等教育的财政拨款责任,财政拨付权也由官方按照相关协议实施.日本高等教育实行的是中央与地方的两级管理体制,对于不同的办学主体其经费来源存在显著差异,国立大学属于国库依存型学校,其经费来源由中央政府负责,而公立大学是地方依存型学校,经费来源由都府道县和市等地方政府负责.
从上述四国拨款主体的设置来看,英国设置了独立的拨款机构,业务上接受政府指导,但不受政府控制,而美国、德国和日本的财政拨款则由政府机构负责,其设立的一些缓冲组织仍附属于政府有关职能部门,主要起咨询服务作用.但从总体情况来说,各国均不同程度的强调了中央政府和地方政府的重要地位,形成了显著的“中央加地方”的混合拨款特点.
2.财政拨款的规模.根据美国联邦政府教育部教育统计的相关数据,2010-2012年间美国政府拨款占公立高等学校教育经费的比重分别为54.23%、61.76%、64.04%,呈现逐年递增趋势,其中,州政府所占比重最高,平均达到48.23%,联邦政府约占10.25%,地方政府约占1.53%,政府拨款尤其是州政府的拨款成为美国公立高等学校教育经费的主要来源.在英国,高等学校中除了白金汉大学和开放大学外,其余均由政府通过高等教育基金委员会拨款,拨款所占的比重基本保持在70%左右.德国《教育统计摘 要2010》显示,2010年德国高等教育经费总额的97%来自州政府和联邦政府的拨款,其中州政府约占90%,联邦政府约占7%,政府几乎负担了所有的高等教育经费.[2]在日本,政府对国立大学的拨款基本保持在50%-60%左右的水平.
以上数据表明,美国、英国、德国和日本高等教育财政拨款的数额都比较大,政府拨款成为这些国家高等教育经费的首要来源.3.财政拨款的类别及方法.美国高等教育财政拨款主要包括教学日常经费拨款、科研拨款和对学生的资助等一些特殊性专项拨款,联邦政府主要提供科研拨款和少量对学生的资助,州政府主要提供教学日常经费拨款和专项拨款,拨款方法通常采用合同拨款法、协商拨款法、绩效拨款法等形式,各州政府一般根据实际需要选择一种或多种拨款方法混合使用.英国高等教育拨款主要包括教学拨款、科研拨款和特别计划专项拨款,保证拨款的独立性、公平性与竞争性是英国政府选择高等教育基金委员会（HEFC）来负责拨款的主要原因,并由此保证了英国高等教育教学与科研质量的稳定性与长期性.德国高等教育经费主要来自于联邦政府的辅助性资助和州政府的基本资助两个方面,联邦政府主要提供基本建设费、少量的科研费和学生资助经费,州政府主要提供日常性经费、分担的基本建设费、科研费以及按照《联邦培训资助法》对学生的资助经费,对于基本建设费,通常由联邦政府和州政府采取直接拨付给建筑商的方法,中间不经过高等学校.日本高等教育由于办学主体的多元化特征,涉及到具体的拨款类别及方法也呈现出多样化特征,国立学校拨款项目主要包括学校教育事业费、基本建设费和科研经费三种,私立学校拨款主要涉及部分教育事业费补助、学生资助经费等,具体拨款程序很多是通过具有缓冲性质的中介机构间接地进行分配.
在上述四国拨款的类别及方法中,各国均区分了日常性经费和专项性经费,日常性经费和专项性经费分开拨付的主要原因是两种经费的用途和性质不同,日常性经费主要是保障学校的正常运行和发展,而专项性经费则具有特定的计划和用途,必须专款专用.在拨款方法的选择上,英国采用了间接拨款方法,而美国、德国和日本则形成了显著的“直接加间接”的混合拨款方法,但各国在拨款程序上均凸显了通过中介组织拨款的重要性.
4.财政拨款的绩效.绩效
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