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摘 要：鉴于同级所属机构涉及档案事务现有监管模式存在的问题与不足,档案行政管理机关与专业主管机关在划分管辖权时,应从三个维度来衡量,即以两个监管机关监管内核的差异性为横向维度；以专业法律法规涉及档案事务的完善与适用为纵向维度；以对档案法律法规的贯彻程度为个别考察维度.并在此基础上,构建“以专业主管机关优先管辖为主与档案行政管理机关有效介入”的共同管辖模式.
关 键 词：同级所属机构；档案事务；管辖权划分；模式构建；
对同级所属机构（指与档案行政管理机关同级的专业主管机关所属的具有独立法人地位的机关、团体、企事业单位.以下简称“同级所属机构”）涉及档案事务的行政管辖,档案单行法律法规做了一些明确的规定,理论上来说,对此问题已没有再探讨的必要.但在具体的档案行政执法实践中,对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖问题,仍然存在着理解上的偏颇和监管上的空隙.事实上,对同级所属机构涉及档案事务由谁监管,并不是一个非此即彼的政策取向问题,有必要对“同级所属机构涉及档案事务违法行为日益增多与档案行政管理机关监管乏力”的现象进行反思,以理清对同级所属机构涉及档案事务行政管辖的基本思路和行政管辖模式的构建.
1档案单行法律法规规定与存在问题
对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖,实际上是涉及各行政主体行政权、行政管辖权划分的问题.行政管辖权是一种程序性权力,由单行法和程序法赋予；而行政权则是一种实体性权力,由宪法和组织法赋予.[1]
1.1档案单行法律法规对同级所属机构涉及档案事务行政管辖权的规定.档案单行法律法规对同级所属机构涉及档案事务行政管辖权的规定包括两个方面：一是档案实体法的规定.对同级所属机构涉及档案事务“实行统一领导,分级管理的原则”.县级以上档案行政管理机关主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督、指导,依法查处档案违法行为.机关、团体、企事业单位和其他组织应根据本专业的管理体制,负责对所属机构涉及档案事务的监督、指导和检查工作,并受同级和上级档案业务管理机关的指导、监督和检查.[2]二是程序法的规定.县级以上档案行政管理机关负责组织、协调各自管辖范围内的档案执法监督检查工作.各机关、社会团体、企事业单位和其他社会组织违反档案法的案件,由同级和上级档案行政管理机关查处,必要时,会同其上级主管机关查处.档案行政处罚由违法行为发生地的档案行政管理机关依照职权管辖,法律、行政法规另有规定的,从其规定.档案行政管理机关依照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可.[3]
法律法规本科论文的写作方法
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1.2两个管辖主体实施行政管辖的差异.从上述法律法规规定来看,对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖涉及两个行政主体：一是同级档案行政管理机关；二是同级专业主管机关.从行政管辖的形式和内容上来看,两者是存在差异的.档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖是全面的,不仅负责对其涉及档案事务的监督、指导和实施行政许可,同时还具有对其档案违法行为依法查处,实施档案行政处罚的权力.也就是说,档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务的行政管辖,既是一种职权性权力,又是一种程序性权力.而专业主管机关对所属机构涉及档案事务的行政管辖只限于业务监督、指导和检查,是一种不完全的事务管辖.也就是说,按照档案单行法律法规规定,专业主管机关对所属机构涉及档案事务的行政管辖只是一种职权性事务权利,不具备档案行政许可和档案行政处罚权.
1.3对同级所属机构涉及档案事务行政管辖中存在的问题.对同级所属机构涉及档案事务的双重负责、双重监督的现有行政管辖形式,形成了宏观方面的统一领导和微观方面的业务管理双管齐下的严格管理体制.这种管理体制,在设立之初对于规范、推动所属机构涉及档案事务的发展确实起到了一定的积极作用.但由于两个行政管辖主体之间互不隶属、互不制约,由它们对同一管辖客体进行监督,实践中必然会引发管辖权的冲突,尤其是随着行政监管体制改革的深入开展,其暴露出的缺陷日益明显.
1.3.1专业主管机关对所属机构涉及档案事务的监管职责缺乏具体化.档案单行法律法规虽然规定专业主管机关有“对所属机构的档案工作实行监督和指导”的职责,但对此职责都是一些原则性的规定,没有具体化的内容范围和措施,导致一些专业主管机关对所属机构涉及档案事务时无所适从,只能依赖于同级档案行政管理机关的监督和指导.专业主管机关的这种惯性依赖,使档案单行法律法规规定的由专业主管机关对所属机构的档案工作实行监督指导的职责形同虚设,成为一纸空文.同时,在实践层面上,监管职责缺乏具体化,也为专业主管机关对其所属机构涉及档案事务的消极管辖提供了理由空间.
1.3.2未明确专业主管机关疏于监管的法律责任.档案单行法律法规虽然规定专业主管机关有对所属机构涉及档案事务的监管职责,但却未规定其不履行监管职责时应承担的法律责任.这种没有责任承担的职责,既不利于档案行政管理机关对专业主管机关疏于监管职责时的责任追究,更不利于督促专业主管机关对所属机构涉及档案事务的监管.
1.3.3未明确两个管辖主体之间的沟通协调机制.由两个互不隶属的管辖主体对同一客体进行管辖,虽然档案单行法律法规规定了两个主体的各自职责,但并未明确二者之间的相互沟通协调机制,这样很容易形成职责的相互推诿.当一方或双方均怠于行使管辖权时,就会造成管辖的漏洞,导致对同级所属机构涉及档案事务的日常管理处于“真空”状态.
1.3.4疏于对同级所属机构涉及档案事务的日常管理.在对同级所属机构涉及档案事务的监管实践中,由于两个管辖主体相互依赖对方,管理的随意性较大,日常监管经常处于“真空”状态.一方面,由于专业主管机关对档案行政管理机关的惯性依赖,加之缺乏对其不履行监管职责的法律责任追究,其对所属机构涉及档案事务的监管,要么是不管不问,要么是以不具备档案行政处罚权为由,将监管责任全部推向同级档案行政管理机关；另一方面,档案行政管理机关由于监管面大,人员有限,对同级所属机构涉及档案事务的监管,要么是蜻蜓点水、走马观花,要么是以专业主管机关负有监管职责为由,将其推给专业主管机关.至于专业主管机关是否行使监管职责,档案行政管理机关则很少跟踪监督.这种由两个管辖主体之间的相互惯性依赖所形成的监管“真空”,正是导致当前大量档案违法行为发生和监督、查处不力的最直接原因.1.3.5对同级所属机构涉及档案事务的违法违规行为查处不力.专业主管机关对所属机构的档案工作有监督、指导的职责；档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务有监督、指导和依法查处其档案违法行为的职责.档案单行法律法规虽如此规定,但实践中许多同级所属机构涉及档案事务的违法、违规行为却未受到惩处.查处不力,除有档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务疏于监管,没有或不能及时发现其档案违法、违规行为以及档案法律法规规定的法律责任不具体等原因外,更重要的原因是专业主管机关因涉及自己部门利益,对档案行政管理机关给予所属机构涉及档案事务的惩处不予支持；或者是对发现的所属机构涉及档案事务的违法、违规行为不向档案行政管理机关通报,从而导致其所属机构涉及档案事务的违法、违规行为未受到相应的惩处.
2对同级所属机构涉及档案事务管辖权划分的考察维度及理论依据
2.1两个监督机关监督的差异性――管辖权划分的横向考察维度.按照档案单行法律法规规定,对同级所属机构涉及档案事务的监督、指导,由同级档案行政管理机关与专业主管机关共同管辖.从传统的角度来看,档案行政管理机关对同级所属机构涉及档案事务的监管是宏观和总体性的,是主管.专业主管机关的监管是个别和具体的,是分管.分管在主管的监督指导下行使监督管辖权,主管在行使监督管辖权时也需要分管的支持与配合,不能代替分管.[4]但是,如果考虑行政监管体制改革和管辖权设置应符合行政效率原则的话,在划分同级所属机
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