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摘要：基本公共服务均等化是未来一段时期我国发展的重要目标.作为基本公共服务重要内容之一的义务教育在云南省的财政支出总额并不低,但云南省农村义务教育发展水平与全国特别是东部地区相比却存在较大差距.为保障义务教育的均衡发展,应从义务教育经费标准着手,研究云南省“民族、山区、贫困”的特殊省情对义务教育经费支出的影响程度,最终实现根据客观需要确定支出标准的目标.实证研究发现,山区面积是对农村义务教育经费支出产生显著影响的主要因素.

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关键词：云南省；农村义务教育；经费保障；公共服务；政府财力；教育产业；基本公共服务均等化

中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号：1673-1573（2013）04-0087-06

一、研究背景

一国经济发展、国力提升离不开人才的培养,而作为人才培养基础阶段的初级教育,对于国家整体实力及国民素质的提升则更具有决定性作用.从公共产品理论来说,初级教育具有较高的社会溢出效应,其社会总收益大于成本支出,相关成本及支出应该由政府承担,并强制适龄儿童接受教育,所以也称义务教育.从实践上来说,早在1619年德国就有政府对强制适龄儿童接受教育的政策,成为最早的义务教育实践.当时的德意志魏玛邦公布的学校法令规定,要求父母送其6岁—12岁的子女入学,否则政府强迫执行.中国最早的义务教育则始于1904年.中华民国时期,中央政府厉行普及义务教育,建立了从资金筹集到经费分配的一整套经费管理体系,为经费的使用提供了实践经验.

我国现行的义务教育制度于1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）规定：实行九年制义务教育.2006年《义务教育法》修订后明确规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”.截至2011年末,我国学龄儿童净入学率达到99.8%.2010年国家财政性教育经费、社会捐赠经费、民办学校办学经费和事业收入等渠道的义务教育经费投入总计1.03万亿元人民币,较上年增长14.72%①.其中,农村初中教育经费投入1900.92亿元,农村小学教育经费投入3116.58亿元②,合计占义务教育经费投入的48.71%.

2010年云南省农村初中教育经费投入额76.73亿元,全国排名第十位,占全国农村初中教育经费投入的比重为4.04%；农村小学教育经费投入额155.39亿元,全国排名第八位,占全国农村小学教育经费投入比重为4.99%.以上两项农村义务教育经费投入甚至超过北京、天津等东部地区.但是,云南省农村义务教育水平仍远远落后于国内其他地区,不符合国家义务教育基本公共服务均等化的发展目标（见表1）.

就生均教育经费投入而言,云南省农村初中、小学经费投入均低于全国平均水平；此外,生均校舍建筑面积、体育运动场馆面积、教育用计算机数、图书藏量均低于全国平均水平,特别是体育运动场馆面积仅为全国平均水平的1/3.然而,云南省生均危房面积却高于全国平均水平.在当前的发展差距下,云南省农村义务教育面临的将是弥补历史发展欠账、缩小未来发展差距的两重重任.在缩小差距方面,由于云南省“民族、山区、贫困”的特殊性省情,使公共服务提供的成本、提供的难度增长,而公共服务提供受益区域面积较小.所以,研究云南省农村义务教育经费保障机制,确保农村义务教育得到切实保障成为一项重大且迫切的任务.

本文将构建多元回归模型,对贫困、山区、民族三个因素对义务教育经费的影响程度进行研究,找到影响义务教育保障的关键因素,为未来确定云南省农村义务教育经费标准提供依据.

二、研究现状

目前,我国农村义务教育仍然比较落后,特别是西部地区较东部地区在办学条件、经费投入等方面仍存在较大差距.司晓宏等（2010）指出从义务教育均衡发展总体形势来看,西部地区农村义务教育发展仍面临着一系列问题包括进一步完善农村义务教育经费保障机制,继续加大中央财政和省级财政的转移支付力度.秦浩等（2011）通过对甘肃、新疆、宁夏6个民族县的调研,分别从县域和学校层面,探索近年来西北民族地区农村义务教育经费投入的现状,发现该区域存在教育经费筹资渠道单一、投入差异较大、公用经费比例偏低、贫困生资助力度不够等问题.余游（2012）指出云南因地形复杂,山区面积广,又是多民族地区,人口居住分散,交通落后等原因,导致学校数量多、办学规模小且布点分散,经过撤并后,仍然有一些“一师一校”办学点,造成教育资源配置不合理.这种“麻雀虽小,五脏俱全”的外延性失业发展的办学模式加大了办学成本,降低了经费支出效率.

对于当前我国农村义务教育差距存在的原因,国内大部分学者认为经费不足是一重要问题,应加大政府投入,保障农村义务教育公用经费、校舍建设维修和教师工资.张海明（2012）指出自2006年我国进入农村义务教育经费投入的“后税费改革”时代,农村义务教育经费投入出现了一些新的问题：转移支付制度不规范、公用经费保障不完满、校舍维修改造资金支出结构不均衡以及教师工资问题未化解等问题.王燕妮等（2012）指出要实现教育的均衡发展,关键在于资源投入上要对教育相对落后地区倾斜,而经费投入是政策倾斜的先决条件.顾微微等（2012）农村义务教育经费总量不足是影响农村教育事业健康快速发展的决定性因素.刘英娜（2012）基于对湖北省农村义务教育经费保障新机制实施现状的实证调研认为,一方面,要提高现有公用经费拨付水平,落实县级财政配套资金的拨付,从系统的角度全面评估农村小学的公用经费需求,减少政策关注盲点,为学校正常运行和长远发展解决后顾之忧；另一方面,关注特定类型学校的经费困局,合理评估不同学校的需求差异,在拨款机制中对特定类型学校给予适当的照顾和倾斜.李慧勤等（2012）通过生均校舍建筑面积、生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场（馆）面积及师生比等九个指标对云南省县域间义务教育均衡发展现状进行实证分析发现,影响县域间义务教育均衡发展的因素主要有：教育优先发展的战略地位未得到进一步确立；历史“欠账”多；财力薄弱,教育经费投入有限；教师整体素质偏低.余莲等（2013）指出未来义务教育经费应实现教育经费保障学校“生存性”需求向“发展性”需求的转变,必须继续增加教育经费投入.同时,又有部分学者认为上级财政转移支付或上级政府财政投入的增加,挤出了地方财政用于教育的经费,使地方政府降低了对教育投入努力程度,最终造成了教育经费的供给不足.付卫东等（2010）指出产生“挤出效应”的原因是义务教育投入“财政不中立”、地方政府努力程度不够和出现败德行为.

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综上,当前我国农村义务教育存在的重要问题仍然是东西部地区的发展差距,而义务教育经费投入不足是导致差距产生的重要原因之一.在未来我国促进基础教育的地区间、城乡间均衡发展的过程中,应加大对农村义务教育的投入.然而,加大农村义务教育投入并非简单地增加生均公用经费,而应根据不同地区的社会、经济、自然条件,分析哪些因素对农村义务教育经费支出产生重大影响,从而结合当地客观情况,调整义务教育经费标准,切实根据支出需要保障农村义务教育经费.