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摘 要：从法律性质上看,社会工作者职业资格证书属于技能类从业资格证书,而社会工作者职业水平证书是专业技术类职业资格证书.两种证书都是非行政许可类职业资格,均不构成就业准入的凭证.考虑到社会公共利益和社会工作职业的特殊性,对社会工作者实行就业准入是必要的.要突破社会工作者就业准入的法律瓶颈,首先,要从政策上重新界定社会工作者,清理社会工作者职业资格的混乱状况；其次,要加强社会工作的政策和立法研究,为建立和完善社会工作制度提供智力支持.
关 键 词：社会工作者；职业资格；就业准入
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1671-623X（2013）04-0058-08
职业化研究一直是社会工作研究的热点之一.社会工作职业化研究主要集中在职业化的推进策略和政策选择方面,主要观点有：社会工作职业化应从资格认定、职业岗位、薪酬体系、培训制度和管理机构等方面入手；[1]社会工作职业化应走“巩固外围、突破内线、典型示范、由点及面”的道路[2]；有学者从制度保障、政府主导、人才队伍建设等方面提出了社会工作职业化对策；[3]也有学者提出了明确岗位设置、健全职业资格制度、职务晋升和绩效考核制度等六点职业化的推进策略.[4]重视职业制度建设是上述研究的共同点,这说明通过职业制度建设推进社会工作职业化成为学者们的共识.上述研究的另一个共同点是重视社会工作职业化的宏观层面.宏观研究注重整体性和全面性,如同远景拍摄,便于掌握职业化的全貌,但疏于对具体制度的研究.结合我国的实践,对职业资格制度进行深入具体的研究也许更有建设性.本文将关注职业化的关键——职业资格制度——进而研究社会工作者就业准入在我国的可能性.我国社会工作职业化的时间不长,但职业资格在实践中已呈现某种程度的混乱,中央与地方、此地与彼地的规定都不一致,有可能对社会工作职业化造成不利影响.现行的社会工作者职业水平证书的法律性质是什么?它能否构成社会工作就业准入的凭证?社会工作是否需要设置就业准入以及如何设置?这些都是本文关心的问题.要讨论这些问题,首先要了解我国职业资格证书制度和就业准入制度.
一、我国职业资格的分类
在计划经济时代,我国在企业中实行技术等级证书制度.改革开放后,技术等级证书制度逐渐被职业资格证书制度所取代.职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求.1994年,劳动部和人事部联合发布《职业资格证书规定》（劳部发[1994]98号）,标志着我国职业资格证书制度正式建立.根据国务院及其有关部门的规定,职业资格可以从不同的角度予以分类.
（一）从业资格和执业资格
从业资格是指从事某一专业（工种）学识、技术和能力的起点标准.从业资格通过学历认定或考试取得.从业资格中少数是就业准入的凭证,多数是劳动者就业能力和水平的证明.从业资格无需登记注册,一般分为5个层次：初级（五级）、中级（四级）、高级（三级）、技师（二级）、高级技师（一级）.执业资格是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）的学识、技术和能力的必备标准.与从业资格不同,执业资格是政府对某些责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业（工种）实行准入控制,具有行政许可属性.执业资格通过考试方法取得,国家定期举行执业资格考试,考试工作由国务院人事部门会同有关业务主管部门统一组织实施.执业资格必须登记注册,一般不分层次,如执业医师、执业律师就没有等级之分.
（二）技能类职业资格和专业技术类职业资格
就业人员大体上可分为技能人员和专业技术人员,技能人员职业资格的鉴定和证书的核发与管理由劳动部门负责,专业技术人员职业资格的评价和证书的核发与管理由人事部门负责.在计划经济时代,技能人员（属于工人身份）由劳动部门管理,专业技术人员（属于干部身份）由人事部门管理.劳动和人事部门合并后,两类职业资格证书的管理都由人力资源和社会保障部门负责,但是技能人员和专业技术人员的分类仍然存在,只是身份区隔已大大淡化.根据《中华人民共和国职业分类大典》,我国共有1838个工种,其中专业技术人员379种.不是所有的工种都有国家职业标准和国家职业资格证书,也不是所有的专业技术资格都纳入国家职业资格证书管理.
（三）行政许可类职业资格和非行政许可类职业资格
行政许可类职业资格是国家对涉及公共安全、人身健康、人民生命财产安全等特定职业（工种）实行的就业准入制度；非行政许可类职业资格是国家对社会通用性强、专业性强、技能要求高的职业（工种）实行的能力水平评价制度.这是《行政许可法》出台后国家对职业资格所作的分类.职业资格证书制度在实施过程中出现了主体混乱、监管不严、乱收费、滥发证等问题.[5]在这种情况下,2007年国务院办公厅发布《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发[2007]73号）,要求各地对职业资格的设置、考试、鉴定,对职业资格证书的印制发放、培训收费等进行全面清理规范.凡是依据有关法律、行政法规或国务院决定设置的行政许可类职业资格,予以保留并向社会公布；除此以外的其他各种行政许可类职业资格予以取消,或调整为非行政许可类职业资格.
二、我国就业准入制度分析
就业准入制度是国家依法要求从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者,取得职业资格证书后方可就业的制度.我国就业准入制度建立于20世纪90年代中期.1995年6月,劳动部颁布《从事技术工种劳动者就业上岗前必须培训的规定》（以下简称《1995年规定》）,该规定设置了50个技术工种目录,即对该50种职业实行就业准入.①1997年10月,劳动部对61个工种实行就业准入；1999年4月,就业准入的工种扩大到66个.2000年3月,劳动和社会保障部发布《招用技术工种从业人员规定》（以下简称《2000年规定》）.这一规定不仅把就业准入的范围扩大到90种职业,而且把就业准入的设置权变相下放到省级劳动保障部门.因此,2000年以后,全国职业资格和就业准入呈泛滥之势.在建立就业准入制度后的短短几年中,我国就业准入的范围迅速扩大.那么,就业准入的合法性和合理性如何?真的需要这么多就业准入吗?《劳动法》第68条中“从事技术工种的劳动者,上岗前必须经过培训”经常被援引为就业准入的法律依据,但是如果全面分析第68条的内容,也许会有不同的理解.《劳动法》第68条规定,“用人单位应当建立职业培训制度,按照国家规定提取和使用职业培训经费,根据本单位实际,有计划地对劳动者进行职业培训.从事技术工种的劳动者,上岗前必须经过培训”.该条包括两款内容,第一款要求用人单位建立职业培训制度,第二款要求从事技术工种的劳动者上岗前必须经过培训,但是并没有明确经过何种性质或何种层次的培训.结合第一款对用人单位的要求,这里的“培训”可以理解为用人单位的岗前培训.《劳动法》和《职业教育法》并没有明确对哪些职业实行就业准入,更没有授权劳动行政部门设置职业准入的范围.因此,劳动行政部门对部分工种设置就业准入没有明确的法律依据,至少可以说法律依据是不充分的.②
《1995年规定》第2条规定,从事技术工种的劳动者就业上岗前必须经过培训,并实行职业资格证书制度.《2000年规定》第2条规定,用人单位招用技术工种的劳动者,必须从取得相应职业资格证书的人员中录用.这些规定是在劳动法第68条中“从事技术工种的劳动者,上岗前必须经过培训”的基础上,加上“并实行职业资格证书制度”后形成的.显然,这种移花接木的手法大大强化了从事技术工种的劳动者的义务,严重偏离了《劳动法》第68条的原意,而且从就业准入的具体工种来看,其合理性也值得怀疑.《1995年规定Ӎ
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