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摘 要：行政复议制度实施以来,对行政争议的解决起到了一定的作用,也在一定程度上保护了行政复议申请人的合法权益.但是,非司法化定位下的现行行政复议制度的弊端逐渐凸显,上访事件更有逐年增多的势头,致使行政复议的公信力受到了质疑,越来越多的人不愿意通过申请行政复议的方式解决纠纷.为了解决这些问题,提升行政复议的公正性和公信力,行政复议司法化将是行政复议制度改革的必然选择,其主要方略是：完善现行行政复议法,重构行政复议基本程序制度,增强行政复议机构的独立性和中立性,构建行政复议人员专门化制度等.
关 键 词：行政复议；司法化；制度构建；依法治国
中图分类号：D922.104文献标志码：A文章编号：1002-7408（2014）02-0095-04
引言
近年来,信访案件的数量日益增多,甚至出现以极端方式报复社会的现象,引起了社会的广泛关注.出现这些现象的原因是多方面的,其中行政复议制度没有发挥其解决行政争议专业和便捷的优势是原因之一.在非司法化原则的指导下,将行政复议制度定位为自我纠错的内部监督体制,致使其程序相对简化,程序的可操作性、结果的公正性和解决争议的有效性都不及行政诉讼.很多人在行政争议案件无法通过申请行政复议得到公正解决的情况下,转而通过提请行政诉讼的方式解决纠纷.这不仅增加了法院的负担和复议申请人的诉累,还影响了行政复议机关的权威,使行政复议难以得到社会的普遍认同和支持,行政复议机构因此形同虚设.目前,英国、日本、韩国和我国的台湾地区对行政复议司法化的研究较为深入和广泛,相比较而言,我国对行政复议司法化的研究只停留在理论层面,缺乏深度,且仅有为数较少的学者对行政复议司法化制度进行研究,缺乏广泛性.虽然《行政复议法实施条例》在行政复议制度中添加了一些司法化的因素,但很难从根本上保证权利的救济性和司法化制度的实施.
一、行政复议司法化的基本理论
要构建行政复议司法化制度,就必须明确行政复议司法化是一种什么样的制度,要实现什么样的目标.只有真正理解了什么是行政复议司法化,才能进一步构建和实施行政复议司法化制度.
1.行政复议司法化的界定.在界定行政复议司法化概念之前,我们要厘清行政复议的性质.关于行政复议的性质,具有代表性的有三种学说,分别是行政说、司法说和行政司法说.行政说认为行政复议是行政机关处理行政争议、纠正被申请人错误的具体行政行为.司法说认为行政复议机关在解决争议的过程中具有类似于法院的地位,本质上属于司法性质的行为.行政司法说则认为行政复议兼具行政性和司法性,既不是纯粹的行政行为,也不是纯粹的司法行为.笔者认为,行政复议的本质属性是行政性,所以,行政复议司法化制度改革应以行政机关依法行政为前提.
行政复议司法化,是指在确保行政复议制度专业、便捷优势的基础上,借鉴司法程序的一些原则和做法,使行政复议制度具有司法化因素,在确保行政权有效正确行使的同时维护申请人的合法权益,从而公正、及时、有效地解决行政争议.行政复议司法化并不是直接照搬司法程序,而是在吸收借鉴司法程序一些做法的同时体现出司法化的特征.也就是说,行政复议司法化与现行行政复议制度应该是有一定区别的.现行行政复议制度过于注重行政效率而忽视了公平原则,所以行政复议司法化制度就应该在注重行政效率的同时兼顾公平.行政复议司法化也应该区别于行政诉讼制度.行政复议属于行政范畴,而行政诉讼属于司法范畴,即使对行政复议进行司法化改革,行政复议机关不能等同于法院,行政性也不能等同于司法性.总之,行政复议司法化是对现行行政复议制度的改革和完善,但在改革和完善的同时又不能跟行政诉讼混同.行政复议司法化应该包含以下四个方面的内容：其一,行政复议机构应该具有相对独立性.行政复议机构做出决定的依据只能是法律和事实,不受其他任何外界的干预.其二,行政复议人员应具有独立性和专业性.行政复议机构办理行政案件的人员应该根据自己对案件的认识以及相关法律做出决定,不受上级领导意志的约束.办理行政复议案件的人员应该具有专业技能和资格,才能确保相关法律得以正确的运用.其三,行政复议程序应该具有公开性.行政复议程序应该公开进行,确保行政相对人参与行政复议程序的相关权利.这些权利可以借鉴行政诉讼的相关规定,如：平等参与权、陈述权、辩论权、质证权、上诉权等等.其四,行政复议结果应该具有公正性和效力性.行政复议决定应该以法律为依据,经过合法的复议审理程序,在不偏袒任何一方的情况下做出,以确保公正性.“没有独立性和公正性而要求得到司法尊重,或者具有独立性和公正性得不到司法尊重,或者既无独立性与公正性,也无司法尊重,都会导致制度之间的失衡.”[1]也就是说,行政复议司法化必须具有独立性和公正性,同时还必须得到充分的司法尊重.
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2.行政复议司法化的模式.行政复议司法化大致有三种比较典型的模式,即：行政法院模式、双轨制模式和司法化模式.
第一,行政法院模式.行政法院模式是指行政复议制度与行政诉讼制度结合,废止普通法院的司法审查权,建立以政府法制机构为基础的行政法院.它存在于行政和司法之间,隶属于中央政府.其实质是将行政程序和司法程序相结合,以确保行政复议程序和结果的公正性.行政法院模式以建立行政法院的形式对行政复议制度进行彻底的改革,从我国现实情况来看,这种模式在我国实行起来还是比较困难的.因为我国行政诉讼和行政复议“分家”已有历史,“如果突然之间要对这个体系加以如此大的变革,可能在观念及制度方面都会存在相当大的阻力.”[2]
第二,双轨制模式.双轨制模式是指在基本维持现行行政复议制度的基础上,先在少数并且是特定领域引入相对独立的复议机构,在实施现行行政复议制度的同时发挥这些机构的优势,等条件成熟之后,再将这种模式向更大的范围推行.在这种模式下,司法机关和行政机关都有解决行政争议案件的权力.双轨制模式与行政法院模式相比具有较强的操作性,对行政复议制度的变动小,但是该模式的实施需要很长的时间,其长期性会增加行政争议解决机制运行的成本.第三,司法化模式.司法化模式是处于上述两种模式之间的一种模式.这种模式既不需要建立行政法院,也不需要在实施现行行政复议制度的同时在特定领域实行漫长的变革,而是通过对行政复议和行政诉讼制度同时进行改革,以实现行政复议司法化为目标.我国现行处理行政复议案件的机构一般都是法制机构,虽然法制机构也具有一定的独立性,但是法制机构属于政府的内设机构,不免会受到一些因素的干扰和影响.实行司法化模式既可以保证行政诉讼制度的有效实施,又能确保行政复议制度的公正性,也比较容易得到社会的认同和支持.所以笔者认为,司法化模式比较适合我国法治发展的需要.
二、我国行政复议制度存在的缺陷
我国现行行政复议法把行政复议定位为自我纠错的内部监督机制,是导致行政复议制度存在信任危机的原因之一.“事实上,中国行政复议制度的种种不尽人意之处,在很大程度上归因于复议机构的独立性和客观性较差以及复议程序的不够完善.”[3]在人们的权利保护意识越来越强的现代社会,行政复议制度存在的缺陷必须得到有效的克服.现行行政复议制度存在的缺陷主要表现在以下几个方面：
1.行政复议法某些规定不科学.一是规定行政复议的审理以书面审理为原则
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