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摘 要：政府购买公共服务是政府承担公共服务的新模式,强调的是政府与社会组织之间的合作.无论是委托代理理论还是“管家理论”都为这种合作提供了理论依据.但基于委托代理理论所产生的合作是一种计算式的、外在的、经由怀疑而达成的合作,合作仅仅被看成是实现利益的工具.而“管家理论”强调基于内部控制的合作.与委托代理理论相比,这种内部控制产生的合作不是基于“算计”的合作,而是注重把合作内化为责任,是建立在双方相互理解、相互尊重基础上的合作.由于中国的社会组织发展还不成熟,在以“管家理论”重塑政府购买公共服务的实践中,要警惕“管家关系”异变为“合谋关系”.

关 键 词：政府购买；公共服务；委托代理；“管家理论”；合作；合同商

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）012-0025-03

一、引言

20世纪80年代以来,西方各国掀起了一股行政改革浪潮.这次改革浪潮的核心是建立政府与私营部门和非营利组织之间的伙伴关系,打破以往的政府作为公共服务的唯一生产主体的格局,发挥其它组织在公共服务供给中的作用.这种以组织间合作而非组织扩张的方式实现的服务提供,除了可以避免政府组织规模的增长外,还可以利用非营利组织的资源优势,形成公私协力的局面,更好地实现社会服务的提供.在这一过程中,政府购买公共服务模式随之得到发展.

政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用.[1]其本质是公共服务的契约化提供模式.目前学术界对政府购买公共服务的研究主要集中于政府购买公共服务的理论基础、政府购买公共服务的模式、政府购买公共服务的范围、政府购买公共服务的实践和经验等,而对于如何管理政府购买公共服务中的契约合作关系,从而保证公共服务有效供给的研究却很少.本文选取了购买公共服务合同签订后的合作关系的管理作为研究对象.

政府购买公共服务的管理与传统的政府管理不同.在传统的官僚体制下,政府能够通过法定的等级关系运用权力和规章制度来管理自己的内部运作,而当公共服务以政府采购的方式提供时,管理、协调和监督工作对政府来说就变得非常困难,政府不仅要管理自己的内部运作,而且还要安排和管理与自己没有隶属关系的其他组织的关系,“公共服务购买能否带来理想的结果取决于政府管理新的关系、问题和不确定性的能力.”[2]

二、有关政府购买公共服务的两种理论

1.委托—代理理论.委托—代理理论是20世纪60年代末70年代初一些经济学家在深入研究企业内部信息不对称和激励问题的过程中发展起来的.该理论建立在非对称信息博弈论的基础上,被广泛应用在组织之间、董事会和执行者之间、管理者和被雇佣者之间的合同关系中.[3]按照委托代理理论,一个委托者之所以选择和代理者之间签订合同,其目的是为了节省成本或利用代理方的专业技术来弥补自己的不足.如政府发现自身的组织缺少提供公共物品和服务的某种专业技能和资源,而且开发并培养这种专业技能的成本超过通过合同购买的成本,则可以作为委托者选择通过合同购买的方式来获取相应的专业技能和资源.委托者与代理人双方以合同条款的形式就投入、过程、结果、质量标准、监督、代理人的报酬和惩罚等达成一致并以合同条款的形式加以规定,从而建立双方的委托—代理关系.委托—代理理论有两个前提假设：（1）委托方和代理方之间存在着目标冲突.（2）代理人与委托人相比,掌握着大量的信息,可能会通过信息的不对称来寻求自身利益而不是共同利益.因此为了保证代理人与委托人的利益一致并按照委托人的意愿来行事,委托人必须采取激励、惩罚、信息系统和监督机制等一系列的外部控制的方法.

2.“管家理论”.“管家理论”与委托代理理论相反,认为代理方高度重视目标的一致性而不是机构的部门利益.“代理理论消极地认为代理方只追求自身利益而忽视了他们的忠诚感、自豪感和使命感.”[4]而管家理论认为“管理者不是被个人利益所驱动,而是扮演着委托人的管家的角色,他们的目标和委托人的目标是一致的”；[5]认为当委托人和代理人拥有相同的核心价值观,代理人会产生一种内部的责任感,这种责任感会产生负责任的行为.如果这时委托人还采取外部控制的方法会打击代理人的积极性.管理理论强调的是共同利益而不是个人利益,认为委托人会追求组织的成功或合同的履行而不是个人效益最大化.“通过与委托人的行为一致所获得的个人利益比单纯通过追求个人利益而获得的利益更大.”[5]“管家理论”的前提假设是长期的合同关系是建立在信任、信誉、共同目标和参与的基础上的.管家关系是关系管理的重要内容,与代理理论不同,它强调通过增强个人责任感的内部控制来保证行为的一致性.

三、基于委托—代理理论的政府购买公共服务行为

委托—代理理论是对政府购买公共服务的最有影响的观点.政府常常以委托代理理论为视角来看待自己与代理方之间的关系,热衷于采取外部控制的方法来保证代理方忠实地履行合同,所建立的合作关系是建立在双方不信任的基础上的.为了维持这种合作关系,政府建立了一套基于合同的问责体制,包括监督和审计及基于绩效的支付等.

1.监督和审计.监督和审计是政府保证代理方忠实地来履行合同,防止代理方追求个人利益的最主要的手段.监督和审计通常会与激励和处罚等控制手段相结合.监督和审计的前提是代理方是“经济人”,以自身利益的最大化为目标.为了约束代理方的自利行为,减少未来的不确定性,政府以合同条款的形式明确列出了代理方的权利和义务,以及代理方违反合同应承担的责任.但按照罗伯特·西蒙的观点,政府是“有限理性”的.在时间和能力有限的条件下,政府不可能把代理方可能会采取的背离合同目标的所有行为都列进合同里面,即使政府可以预测到代理方所有的背离合同的行为并列进合同,也不能保证它有能力对代理方所有的行为进行监督.“无论是在州政府还是地方政府,人们对于政府购买公共服务达成了一致协议,即由于时间和能力的限制,监督实际上是不存在的.”[6]而且与政府相比,代理方掌握着大量的信息,双方之间存在着“信息不对称”.由于缺少专业知识、对服务的质量难以衡量、外部因素的影响难以界定、合同造成的信息梗阻和合作者刻意隐瞒信息等,都使得

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