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摘 要：并不是所有涉及档案事务的行政执法都是档案行政执法,并不是所有涉及档案事务的行政执法主体都是档案行政执法主体.县级以上档案行政管理部门是档案行政执法的唯一职权性或授权性行政执法主体,档案行政执法主体具有专属性.海关、“有关主管部门”与其他法律、法规和规章中涉及档案事务的行政执法主体是其他性质的行政执法主体,都不是档案行政执法主体.
关 键 词：行政执法主体；档案行政执法主体；界定
1问题的提出
关于档案行政执法主体问题,全国人大档案行政执法检查组在上海检查时指出：“档案行政管理部门与城市建设部门等其他专业部门在档案工作上需要理顺关系,在一个行政区域内,一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体.《档案法》并没有委托任何其他部门和机构行使执法权,档案工作不应多头管理,政出多门,档案部门和其他部门的关系,政府应出面协调,依法定位.”[1]作为全国最高立法机关档案行政执法检查组的意见,应当引起我们的重视和思考.档案行政执法究竟有几个执法主体?《档案法》中规定的“海关”、“有关主管部门”应该如何理解?如何看待其他涉及档案事务的行政执法主体?从目前文献搜索的情况看,相关文献不多,观点也不一致.本文试图对上述问题谈点看法,作为对档案行政执法的思考之二,以期求教于关心档案行政执法工作的同仁.
2对档案行政执法主体的已有认识
行政法学一般原理认为,行政执法主体是指依法享有国家行政执法权力,能以自己的名义从事行政执法活动,并能独立承担由此而产生的法律后果的机关或组织.[2]据此,档案界将档案行政执法主体定义为：依法享有国家档案行政执法权力,能以自己的名义从事档案行政执法活动,并能独立承担由此而产生的法律后果的机关或组织.对此定义,档案界同仁是认同的,存在分歧的是在如何理解“机关或组织”上,或者说,在具体的档案执法实践中,这个“机关或组织”具体是指哪些部门?从目前文献搜索的情况看,其主要观点有以下几种：第一种观点：根据我国现阶段档案工作实际,档案行政执法主体包括三类.即：拥有档案行政执法权的档案行政管理部门；档案法规所授权的属于事业单位性质的档案行政管理部门；国家行政机关所委托的档案部门（国家综合档案馆）.[3]该观点认为,不论档案机构在机构改革中归属如何,也不论档案局的性质改变与否,只要它拥有档案法律、法规明确授予的档案行政处罚权,它就符合档案行政执法主体资格确认的条件,完全可以进行档案行政执法活动.第二种观点：档案行政执法主体的特定性决定了在档案事业的管理活动中,只有县级以上档案局才是合法享有档案行政执法主体的机构,其他档案管理部门无权履行档案行政执法职能.[4]该观点认为,虽然我国形成了一个层次分明、结构合理的档案工作体系,但并不是任何一个档案机构都具有档案行政执法权的.该观点与第一种观点的区别在于对国家综合档案馆是不是档案行政执法主体的认识上.第三种观点：县级以上人民政府档案行政管理部门与“海关”及其他“有关主管部门”,通过法律的授权,都拥有档案行政处罚的主体.[5]该观点认为,《档案法》中的特别规定和相关法律法规条文的规定,使上述主体的执法对象均与档案或相关资料这类标的、客体有关,均属于广义的档案行政执法范围,各自取得了本系统的局部档案行政处罚权.第四种观点：除档案行政管理部门外,“有关主管部门”也应是档案行政处罚的主体.[6]该观点认为,法律规定,县级以上档案行政管理部门具有档案行政管理权和行政处罚权,但这并不意味着所有的档案行政处罚行为均由档案管理部门实施.在档案行政处罚主体中,还有一个较为特殊的行政处罚主体,这就是《档案法》第24条和《档案法实施办法》第29条特别强调的“有关主管部门”.该观点与第三种观点的区别是没有将“海关”列入行政处罚主体,对“有关主管部门”的所指也不一样（笔者这里需要指出的是,上述第三、第四种观点说的虽然是档案行政处罚权,但根据行政法学原理,行政处罚权必须以行政执法权为基础,没有行政执法权就没有行政处罚权.因此,上述观点说的行政处罚主体同时也是行政执法主体）.第五种观点：县级以上档案行政管理部门是档案行政执法的主体.[7]该观点认为,虽然“海关”、“有关主管部门”对涉及档案违法的行为也有处罚权,但这种处罚是在违法主体行为性质转移的基础上进行的,形式上是档案违法,实质上是违反了其他法律法规.这种情况并不能改变档案行政主管部门的档案行政执法主体地位.该观点与第二种观点的区别,在于对“海关”、“有关主管部门”对涉及档案事务行政处罚性质认定上存在着本质的不同.
综合上述五种观点来看,对县级以上人民政府档案行政主管部门是档案行政执法主体这一认识没有异议,分歧主要在对于“国家综合档案馆”、“海关”、“有关主管部门”是否档案行政执法主体的认识上.对此,有必要结合行政法关于行政执法主体一般原则的规定,进一步加以分析、明确.
3行政执法主体一般原则与档案行政执法主体资格的构成要件
3.1行政执法主体需具备的四个条件.按照行政法一般原理和有关法律规定,行政执法主体是指依法享有国家行政执法权力,能以自己的名义从事行政执法活动,并能独立承担由此产生的法律后果的机关或组织.[8]行政执法主体需要具备四个条件,缺一不可：第一,行政执法主体必须是享有国家行政执法权力的行政机关或组织.组织这个概念的外延很广,可以指机关、机构,也可以指单位、团体等.第二,行政执法主体的成立必须有合法的依据.行政执法是行使行政权的行为,承担行政执法任务的组织不能任意成立,必须有法律上的依据.在我国,行政执法主体产生方式主要有两种：一种是国家明文规定建立某一机关或组织承担某种行政执法任务；另一种是国家通过单行法律、法规授权的方式将某种执法权直接赋予某个业已存在的机关或组织.第三,行政执法主体必须具有明确的职责范围.行政执法主体的职责范围是该组织行使权力的空间,也是其活动发生法律效力的空间,具有专属性.任何一个行政执法主体都必须具备明确、具体的职责范围.否则,其执法活动的法律效力就无法实现.第四,行政执法主体必须能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应的执法责任.能以自己的名义承担法律责任,是衡量一个组织是否合法行政的重要条件.[9]上述四个条件说明,并不是任何一个行政机关和组织都能成为行政执法主体,只有法律法规授权的行政机关和组织,才具有行政执法的主体资格,成为合法有效的行政执法主体.3.2行政执法主体的分类.根据行政法一般原理要求,对于行政执法主体的分类,从不同的角度可以划分不同的类型.依据行政主体资格取得的法律依据的不同,可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体.职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定,在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织,它只能是国家行政机关,包括各级人民政府及档案、城建、卫生等职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关.授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律
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