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摘 要：为了提高立法的科学性、合理性,进一步增强地方规章的可操作性,长沙市政府法制部门委托中南大学法学院组建课题组对长沙市32部规章进行了立法后评估.通过确立科学的评估方法和采取全面的评估方式,课题组对这些规章的合法性和实施效果进行了全面评估.经实践与思考,认为经十余年的探索,我国立法后评估工作取得了一定的成绩,但还存在不少问题,应通过立法对立法后评估的启动主体、程序和机制等予以确定和设计；在建立独立的第三方评估机构的基础上,扩大评估主体成员的多样性和广泛性；重视并运用评估中的成本收益分析法；对立法后评估结果的效力予以确认.
关 键 词：立法后评估；地方规章；合法性；长沙市地方规章立法
中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1672-3104（2012）06007407
经过十余年的探索,我国的立法后评估工作取得了一定的成绩,并积累了一定的经验.但不得不指出的是,由于立法后评估探索更多的是由国务院及地方人大进行的,各自为政的情形非常明显,无论在评估主体、评估方法、评估效果等方面还未形成一致.本文结合长沙市32部地方规章的立法后评估实践,对我国立法后评估相关理论问题进行分析和总结,希望能对我国的立法后评估工作改进有所裨益.
一、长沙市地方规章立法后评估的
背景与意义
2011年3月10日上午,全国人大常委会委员长吴邦国在第十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布,中国特色社会主义法律体系①已经形成.法律体系的形成表明我国的立法工作已经迈向一个新的时期,这个时期立法工作的重点应当是完善中国特色社会主义法律体系,其中内含了从注重立法数量②到注重提高立法质量的转变.提高立法质量意味着,除了立法时应注重民主立法、科学立法外,还必须关注
法律的实施和实施后的评估工作,及时对立法进行清理,该废止的予以废止,已失效的宣布失效,需要修改的及时进行修改.可见,“立法后评估”是进行立法的“改”和“废”的重要前提工作,也是新时期立法工作的重点.2011年10月国务院新闻办公室发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书也指出,要建立健全立法前论证和立法后评估机制,不断提高立法的科学性、合理性,进一步增强法律法规的可操作性.
白皮书中提及的立法后评估对象不包含行政规章.但是,作为法的重要渊源,作为地方法治政府建设的重要依据,地方规章也需要根据法律修改和废止的情况以及客观现实的变化及时进行清理.这既是保证法制统一的客观要求,也是完善中国特色社会主义法律体系的应有之义.从我国的实践看,立法后评估的对象也包括行政规章.2004年,行政规章的立法后评估被纳入国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号文件）并成为一项立法制度.2010年4月,国务院办公厅发出《关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号,以下简称《通知》）,要求各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府、国务院各部门按照下位法必须符合上位法的原则,根据法律修改和废止的情况,及时对规章进行清理.《通知》要求这次规章集中清理工作按照“谁制定、谁清理”的原则组织实施.
作为拥有地方立法权的省人民政府所在地的长沙市人民政府一直注重通过制定地方规章推动法治政府建设、促进地方经济发展和社会管理进程.其立法后评估工作同样是其地方立法的重要工作内容.长沙市人民政府严格按照《通知》的要求,对本市1989～2008年制定的全部现行有效的33部规章进行了全面清理,其中《长沙市实施<军人抚恤优待条例>细则》、《长沙市城市容貌规定》等32部规章的清理工作由长沙市政府法制部门主持.为加大地方规章清理的科学性和民主性,准确把握地方规章的实施情况和效果,长沙市政府法制部门委托中南大学法学院组建长沙市地方规章立法后评估课题组（下称课题组）,以独立第三方的名义,通过走访座谈、问卷调查、专家测评等方式,围绕该32部规章的合法性、实施效果等进行了全面的评估,并一一撰写立法后评估报告书,为规章的改、废提出专家建议,将规章清理工作做得更为规范和严谨.
二、立法后评估的主体
立法后评估主体,是组织、主导和具体承担立法后评估工作的组织和个人.评估主体的确定,直接关系着立法后评估的质量和效果.有学者根据评估的启动机制不同,提出了国家或政府主导型、社会主导型以及国家与社会联动型三种模式.[1]西方发达国家已经基本上确立了立法后评估制度,美国主要通过《灵活规制法》《政府绩效法》和《行政程序法》建立了立法后评估制度,在注重公众参与（很多非政府部门成为了评估的重要主体,如大众传媒、大学的学者与研究中心、私人研究组织、压力集团和公共利益组织等）的同时,国会监督、总核算办公室的研究、总统委员会的活动以及部门内的“内部”评估也是常见的评估模式.英国立法后评估主体主要有制定规章的主体本身、政府特别机构、部长、大臣和议会以及公众.日本的立法后评估主要是行政主体③自身在实施.虽然有的地方建立了比较客观的第三方评估主体,但他们的意见在真正评估时很少被采纳.2006年欧盟委员会在对评估指南进行调整的过程中,先后成立了内部机构协调小组（Inter-ServiceSteeringGroup,简称ISG）和影响评估委员会（ImpactAssessmentBoard,简称IAB）,专门负责立法评估工作的实施.[2]据上,西方国家的立法后评估基本上以国家或政府主导型为主,同时有着明显的公众化倾向,社会参与的力度越来越大.
我国的立法后评估工作起初基本采用的是国家或政府主导型,即主要是由立法部门牵头,执法部门参与的评估主体模式.这种评估模式难以保障评估结果的公正性、客观性与可信性.有学者指出了这种模式的弊端,“有些机关心态比较保守,不愿外界对其本身的政策加以批评,因而可能采取两种做法进行政策评估——一种是由政府机关内部自行评估,如此常常会发生袒护本身所制定的政策的偏差；另一种则是委托可信任的学者进行研究,凭借学者的评估报告替该机关实施的政策背书.”[3]而如果纯粹采用社会主导型,虽然其独立性可以使得立法后评估更为公正和客观,但是也可能存在弊端：一是评估结果可能受到个人主观色彩或团体的政治倾向影响而使其客观性大打折扣.有如美国公正行政学的创始人威尔逊确立的两条法则,“威尔逊的第一条法则：如果研究是由那些执行政策的人主持或者他们的朋友主持,那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果.威尔逊的第二条法则：如果研究是由独立的第三方主持,尤其是对那些政策持怀疑态度的人主持时,那么结论就会是：对社会问题的政策干预不会产生预期的效果.”[4]二是评估所需的相应事实材料可能会因为缺乏强大的政府支持而失之偏颇或信息不全.因此,作为立法后评估的发展方向,应该是采用国家与社会联动型模式,将内部评估与外部评估结合起来,实现评估主体的多元化.长沙市政府的此次立法后评估主要由政府法制部门委托第三方大学研究机构进行,欲通过社会主导型模式的实践探索获取更为客观和科学的评估结果.其方式是政府法制部门通过合同的方式委托中南大学法学院承担该32部地方规章的评估工作,中南大学法学院独立负责拟定评估方案、确定评估方法、进行调研分析以及撰写评估报告等；而政府法制部门则承担提供相关调研的便利条件和一定
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