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摘 要：责令改正环境违法行为的教育性及救济性特征使其于环境保护具有特殊的意义,但同时使其陷于是否行政处罚的属性之争,相关理论及立法随之呈现混沌状态.2010年施行的《环境行政处罚办法》第12条拟采纳较为主流的“行政命令说”以平息争议,然而该规定所引致的诸多问题颇值得商榷.因此有必要在质疑该规定的基础上,从责令改正制度的价值及其实现这一原点出发,大胆设想将其定性为救济罚并纳入环境行政处罚体系,进而在必要性分析、可行性论证的基础上勾勒出建构的途径.

关 键 词：环境行政处罚；救济罚；责令改正

中图分类号：D922.112文献标识码：A文章编号：1671.0169(2012)01.0031.09

随着环境危机的不断逼近,环境行政处罚作为我国应对环境问题的重要法律手段之一日益受人瞩目,相关立法的活跃也使其顺理成章地成为行政处罚理论创新及争鸣汇聚的前沿阵地.2010年由环保部修订通过的《环境行政处罚办法》开始施行,涉及行政处罚诸多热门话题,其中第12条关于“责令改正”的规定尤其值得关注,可谓第一部将责令改正明确定性为“行政命令”的法律法规.那么这一定性是否有助于实现责令改正于环境领域的特殊意义,并就此平息其于理论和实践中长期存在的制度归属争议呢?

一、责令改正环境违法行为的

制度归属争议责令改正是指行政主体责成违法行为人停止和纠正违法行为,以恢复原状,维持法定的秩序或者状态.结合环境特征来看,责令改正的救济性、教育性、恢复性及相对惩罚性正好与环境问题的严重性、环境违法的正当性、高违法收益性及环境风险的不确定性相对应,因此相较传统的环境行政处罚罚种具有特殊的意义.首先,当前环境问题已经发展到由量变到质变的关键时期,责令改正的救济性所发挥的即时或向前的作用相比其他罚种所发挥的向后预防的惩罚作用将更为及时、重要.其次,相对人的环境行政违法行为往往具有一定的经济合理性、价值正当性与违法相对性,责令改正的教育性所发挥的引导功能将远远胜于其他罚种的单一报应意蕴.再次,环境违法者的行为常常是出于对违法成本与违法收益加以权衡的理性选择,但是其他罚种大多从提高违法成本的单向度考量来设计罚制,忽略了改正违法行为对于杜绝违法收益的积极作用.责令改正可以通过禁止行为人从违法中获得收益的另一向度考量来纠正这一误区,从而成为达致更优处罚实效的进路之一.最后,环境问题的特征要求人们在科学不确定的情况下仍须采取必要的行动以避免重大的环境风险.责令改正的相对惩罚功能——仅仅改正具有风险的行为将具备必要性,而运用其他罚种另课以重罚的合法性则不免受到来自处罚法定原则的质疑.

然而,上述责令改正于环境行政处罚中的特殊意义尚未从应然转换为实然,其阻滞的根源在于：责令改正的理论研究及立法实践皆呈现杂糅混沌的状态,使得违法者及某些管理者有了可乘之机.

（一）理论基础定位不明

关于责令改正的属性,目前学界仍无定论,大致可以归纳为行政处罚说、区别情况说及非行政处罚说三大类.行政处罚说又分为救济罚说[1]（P214-215）、申诫罚说[2]（P119）等.区别情况说认为要结合具体的法律条文将责令改正区分为行政处罚、行政强制措施、行政处罚的附带结果等[3]（P665-674）.有学者甚至在同一本教材中既将责令治理已经被污染的环境、补种被毁坏的树林等界定为行政命令,又把类似的如责令违法相对方限期治理、恢复植被等视为课以相对方某种作为义务而界定为行政处罚中的行为罚[4]（P172）.在《行政处罚法》通过之后,更多的学者将责令改正定性为非行政处罚,此说又分为行政命令说以及其他不明归类,后者如有学者认为责令改正违法行为等不具有直接惩罚的目的,而具有补偿性,因此将其归入“其他行政制裁”范畴[5]（P53-54）.然而这种“其他行政制裁”似乎更加定位不明,因为行政制裁作为专有名词,通常是指与刑事制裁、民事制裁等概念相对应的法律制裁的一种,并包括行政处罚和处分.况且制裁本身即含有“用强力管束并惩处”[6]（P1622）的惩罚性,因责令改正的补偿性特征而将其归入“其他行政制裁”必然陷入矛盾.行政命令说则是目前大多数学者所持的观点：“责令改正或者限期改正违法行为,是行政机关实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令.”[7]（P150）以“责令改正”为题所搜索的期刊论文也几乎一致将其定性为行政命令,例如：“责令改正符合行政命令的内涵和外延特征,是行政命令的一种形式等为一种行政管理措施”[8]（P60）；“责令改正是一种行政命令,是等一种行政管理行为”[9]（P42）；“责令改正是一种行政命令,是等一种行政决定.”[10]（P59）

中国地质大学学报(社会科学版)2012年1月第12卷第1期程雨燕：试论责令改正环境违法行为之制度归属——兼评《环境行政处罚办法》第12条

（二）相关立法迷蒙不清

责令改正在法理基础上的定位不明直接反映为相关立法的迷蒙不清.

1.法规定性各异.现行环境立法规定并未给责令改正的定性提供统一的依据,而是大致分为四类.一是大部分环境法律法规在《行政处罚法》出台后都不再将责令改正明确列为行政处罚的罚种.二是将责令改正明确列为行政处罚的罚种.既包括《行政处罚法》出台前即已实施的情形,例如《违反矿产资源法规行政处罚办法》（1994）第8条：“对违反矿产资源法规的行为的行政处罚包括：等(二)责令限期改正等”也包括《行政处罚法》出台后仍然予以规定的情形,例如《安全生产违法行为行政处罚办法》（2007）第5条规定：“安全生产违法行为行政处罚的种类包括责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为、责令停止建设等”,只是另外补充规定“法律、行政法规将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”.三是间接将责令改正纳入行政处罚的种类之一,例如《土地管理法》（2004）第83条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉.”通过对行政处罚决定不服的救济性规定间接将“责令限期拆除”归入行政处罚.四是明确将责令改正排除在行政处罚之外,例如《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函[2000]134号）：“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定,《城市规划法》第四十条规定&

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