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摘 要：行政文化是指行政人员在行政活动中所形成的一种共同的精神价值取向,主要由行政心理、行政道德、行政思想、行政观念、行政价值观等构成.它的功能在于指导人们的行政行为,不仅具体的行政行为要受到行政文化的影响,而且行政体制改革作为一种特定的行政行为,同样也要受到行政文化的影响.为此,需要通过文化创新来推动行政改革,以催动行政主体的成熟与行政管理现代化的发展.
关 键 词：行政文化；行政改革；行政主体
中图分类号：D035；G112文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０12）03－０0141－０4
一、对行政文化概念的理解
行政文化这一概念,大致是在上世纪80年代末始见于我国行政学研究文献之中,随后一直是行政学界关注和研究的重要课题.关于行政文化的内涵,国内行政学界主要有三种观点：一是广义的行政文化.即把行政文化概括为：行政文化等于行政物质文化+行政制度文化+行政精神文化.如,“行政文化是由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、应共同遵守的行为准则、生活方式等所整合的文化模式,它是文化在国家行政管理活动中表现出来的一种特殊模式,是行政物质文化、行政规范文化和行政意识文化有机结合的整体.”①二是中义的行政文化.即把行政文化概括为：行政文化等于行政制度文化+行政意识（精神、观念）.例如,“所谓行政文化,一般指行政活动过程中,影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政习惯、行政规则等,这些文化要素等形成为特定的行政体制文化、行政决策文化、行政法治文化、行政道德文化等等.”②三是狭义的行政文化.即把行政文化概括为：行政文化等于行政意识.例如,“行政文化是政治活动中的一种主观意识领域,等包括了人们对行政活动的态度、信仰、情感或价值,具体地说,包括着行政意识、政治意识、民族气质、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等各个方面.”③难得的是,有的学者从主观精神方面界定行政文化时,不但指出了行政文化的精神内核,还列出了行政文化的外在表现.如台湾学者张金鉴认为：“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念.”④这个表述被不少大陆学者采用.
至于行政文化的外延,撇开广义、中义行政文化涵义所辖的物质文化、制度文化内容不谈,仅就行政文化的精神内容来看,学者们的观点和看法也不尽相同.例如,有人将行政文化具体化为“行政意识、政治意识、民族气质、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等”⑤；有人认为行政文化的外延应是“行政态度、行政道德、行政思想、行政价值观”⑥；还有人将行政信念、行政哲学也视为行政文化的结构要素⑦.
上述观点虽从不同的角度对行政文化概念作了可贵的探索,但也存在一些问题,需要在理论上加以澄清：（1）行政文化是有确定的主体的.从政府学的角度来理解,行政文化的主体是政府机关公职人员这个群体,工人、农民等社会阶层虽是社会文化的主体,但不是行政文化的主体,两者不能混淆.（2）精神或观念是文化的本质,而人则是精神或观念的载体,因而行政文化概念中的人既与物质范畴不同又与一般的生命体相区别.其中符号或判断是这种区别的标尺.正如德国哲学家卡西尔和美国人类学家怀特所言,人与其他动物的本质区别就在于人是符号的动物⑧,“工具+符号等于文化”⑨.显然行政文化概念并不包含物质范畴.至于行政制度,包括行政规则、行政组织等在内,虽然都是主观行政意识的客观化、物化,但它们毕竟属于物质范畴,属于客观的社会存在,它们的变化发展与非物质的行政意识有着不同的规律.（3）不是所有精神层面的东西都属于行政文化范畴,只有反映行政实践特征的精神要素才能称其为行政文化范畴.政治意识、民族气质虽然对行政文化具有塑造作用,但是并不属于行政学范畴.而行政哲学虽然也探讨行政问题,但作为一门学科,它与行政文化不是一种包容关系,因而也不宜纳入行政文化的研究框架.
基于以上论述,笔者认为,行政文化的本质与核心在于一种共同精神价值取向,这种价值取向来源于行政系统内部人员长期的共同生活和实践.长期的共同生活和实践使行政人员逐渐形成了对特定问题相对稳定的价值判断,当这种价值判断超越了简单的个体意识而在整个行政体系中得到普遍认同时,行政文化就形成了.如果用一句话来概括,所谓行政文化,就是指行政人员在行政活动中所形成的一种共同的精神价值取向.它属于狭义的文化范畴,是行政主体行政主观因素的总称.它的外延主要有行政心理、行政道德、行政思想、行政观念、行政价值观等,这些要素相互交织在一起,推动行政文化结构不断发展.从学科归属来看,行政文化是行政学学科的一个特定的研究领域.
二、行政文化对行政改革的影响
在行政系统中,行政文化与行政改革是两个层级不同的范畴.行政文化的功能是潜在的,而行政改革则是显性的.现代行政的发展要求两者在互动中实现能量交换.行政文化作为一种主观意识范畴,对行政改革的影响突出表现在三个方面：
1.行政文化对行政系统及行政改革的总体影响.众所周知,社会中的每一个成员都是在一定文化环境中成长起来的,他们的一切行为和相互关系都不能独立于特定的文化环境而存在.行政也不例外,它的运作也是以行政文化为前提的.当行政文化适应行政发展要求时,就会对其产生推动作用,反之,则会阻碍行政系统的运作和发展.行政是人的活动,而每个行政人员身上都具有各种文化因素,因此,任何一个行政体系的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观,无不打上行政文化的烙印.不了解行政文化的这种功能,就不可能正确把握行政的变革状态.因此,从总体上考察行政文化的价值功能,对于探寻现代行政发展规律是十分必要的.
2.行政观念对行政改革产生影响.改革开放以来,我国行政改革经历了由单项改革到综合改革,由局部探索到全面推进的发展过程.随着行政改革的推进,许多原本潜藏着的问题日益凸显出来,开始受到关注：一是人情行政严重.中国几千年的家庭、集团观念的积淀,使得我国现行行政系统内部仍存在着盘根错节的“裙带关系”、数目众多的“小集团组织”.行政系统的改革,必然造成利益分配的变化.于是,有人趁“精简机构”之机排除异己,或者将已经精简的人员又以各种名目重新安插到系统中来,以维系自己的关系网络,维护或扩展其既得利益.二是控制行政观念根深蒂固.从中国封建专制主义中产生的官僚主义、家长制等现象,使得传统体制下取得利益的政府官员们不愿“放权”,下级行政人员不敢“接权”,职责分明、各行其是、各负其责的行政改革目标成为难以实现的空中楼阁.三是管制行政难以终止.官本位观念的流毒使得许多政府行政人员至今不能摆正角色,始终以一种居高临下的姿态从事行政工作,这与行政管理现代化的发展趋势是格格不入的.上述问题的出现与中国传统文化中的旧观念紧密相关,如果不从文化入手解决问题,行政体制改革的目标是难以实现的.
3.行政文化通过行政主体与组织对行政改革产生影响.行政改革的目的是增强国家行政机关的活力,更好地履行国家对社会的管理职责,以维护政治统治、推动社会发展.它既包括对行政人员的调整,也包括对整个行政系统的调整.而行政文化正凭借其特有的功能,从人员和系统两方面影响和制约着行政改革.一方面,它对行政人员的个性、思维方式和行为都有影响和制约.“专制型的行政文化往往造就行政人员的单向性思维,民主型的行政文化往往能造就多向性思维；集权型&
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