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摘 要 ：1978年,十一届三中全会拉开了改革开放的序幕,改革首先从农村开始,以农村家庭联产承包责任制的确立为基础,极大地提高了农村土地的生产力,为城市改革的推动奠定了坚实的基础. 随着中国改革开放的进一步深化,农村土地权利制度的改革也步入了深水区.如何进一步完善我国农村土地权利制度,将农民从土地上解放出来,推动中国城市化和农村经济的腾飞是当前我国面临的迫切需要解决的现实问题.
关 键 词 ：农村土地； 集体所有制；建议
一、农村土地权利制度的构成
我国的农村土地权利制度从建国后到现在历经了四次重要变革,目前已形成“集体所有,农民利用”的农村土地权利制度.但经历改革开放后三十年的变革,这种土地权利制度已经无法满足中国农村经济发展的要求,迫切需要进行深入改革.农村土地权利制度主要包括两个方面,一是土地所有权,一是土地使用权.
我国关于农村土地的所有权性质已有明确的法律规定,不论是宪法和民法通则规定的“劳动群众集体所有”,还是土地管理法规定的“农民集体所有”,亦或者是物权法规定的“集体成员集体所有”.尽管表述略有差异,但无非都是在强调农村土地属于集体所有.集体所有制在为我国农业发展做出了突出贡献,解决了中国数亿人的温饱问题.
农村土地使用权是农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的用益物权.它的发展经历了长期的过程,直到2002年《土地承包经营法》出台,明确规定：“国家实行农村土地承包经营制度.”至此,以国家法律的形式赋予并确认了农民获得土地使用权的权利.
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二、 农村土地权利制度遇到的问题.
(一)农村土地集体所有者主体界定不明确.
我国法律对“集体所有”概念定义不确定.《现在汉语词典》对集体的定义是：集体是一种组织形式团体,拥有一定的活动范围,共同的经济基础、思想基础、政治目的和共同的社会利益.不同的学科根据各学科研究方向对集体的定义也各不相同.在法学上,法学家对“集体”的概念也没有较为一致的认识,有的学者认为集体是法人组织,有的则认为集体既可以是法人,也可以是合伙组织.对于集体究竟指什么,在我国法律上一直都不明确.而由“集体”延伸来的“集体所有”并不是传统民法上的概念,而是建国后根据我国所有制主体的不同而设立的一种所有权制度,它根源于马克思主义政治经济学的集体土地所有制,是社会主义区别于资本主义私有制的意识形态的产物.
(二)对农民利益的保护缺乏力度.
农村土地所有权主体的抽象性,也带来了农民权利虚化的问题.农村土地在集体所有制制度下只能由集体经济组织、村民委员会或者村民小组代表集体行使所有权,作为集体成员的农民可以行使依法应由全体集体成员决定的决定权.然而中国大部分农村地区经济不发达,农民文化水平不高,一些腐化堕落的村干部利用手中的权力和农民维护自身利益意识的淡薄,无视国家法律法规,践踏规章制度,对村中大小事务大包大揽,大肆侵犯村民利益.《物权法》和《土地管理法》等法律在农民行使决定权的救济方法方面缺乏行之有效的具体规定.农民在自身权益受到侵害的时候往往不能拿起法律武器来维护自身利益,反而更多的是采取激进的、极端的手段.法律制度的不健全为实际操作过程中侵犯农民利益带来了可乘之机,现实中这种现象屡见报端.
(三)土地承包经营权确权登记工作进展缓慢,土地纠纷不断.
1978年开始的农村土地承包工作,由于历史条件限制,农民们没有获得任何可以确认其对土地权利的文件.1998年左右,全国统一开展了第二轮农村土地承包经营,作为家庭联产承包责任制的法定权证,土地承包经营权证当年统一发放,但很多农民从来没有领到过这次颁发的土地承包经营权证.由于这些历史遗留问题,发生了很多土地纠纷,迫切需要通过对农村土地承包经营权进行确权登记工作来解决纠纷.
2002年《农村土地承包法》出台,该法第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权.”从而确立了农村土地承包经营权登记制度.2011年,农业部在全国开展了农村土地承包经营权登记试点工作.但三年过去,农村土地承包经营权确权工作仍处于试点
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三、完善农村土地权利制度的建议.
(一)引入成员权等概念,完善土地所有权制度
维护集体土地的公有性质是中国政治体制的要求,所以,将集体所有的土地产权改变为国有或者私有,至少在现阶段是不符合中国国情的.[7]我国作为社会主义国家,坚持并完善我国宪法框架下的土地公有制制度,是我国土地权利制度改革的前提.在坚持土地公有制的基础上,可以通过引入“成员权”等物权概念并完善与此相关的物权制度,密切农民和集体土地之间的利益关系,切实保护农民利益.通过赋予农民清晰的、明确的物权权利,进而防止集体组织的负责人滥用集体的名义侵吞集体财产或者损害集体组织成员的利益.关于成员权制度的完善,可以从以下几个方面入手：其一,明确“成员集体所有”的法律性质和内涵.其二,确定村集体组织成员的资格.其三,厘清成员权与村民自治权利的关系.其四,完善侵犯成员权的救济途径和方式.
(二)完善土地承包经营权确权登记制度,加快确权工作
构建统一的农村土地承包经营权确权登记制度.根据现有制度和经验,建议由我国的土地登记机关来负责确权登记、颁发证书等工作,彻底解决多头管理的难题,进而明确土地登记机关的权力与责任.统一由土地登记机关办理农村土地承包经营权登记工作,有利于提高土地确权登记效率,保障农民的土地权益.也有利于形成系统、完整、准确的土地承包经营权登记资料,为化解农村土地纠纷,进行土地流转奠定基础.事实上,我国国土资源管理系统在土地调查、土地确权登记等方面,拥有完善的技术、人才基础和丰富的经验.
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(三)建立健全土地流转制度
完善关于土地流转制度的法律法规,切实保障农民权益.清理现有农村土地承包经营权法律制度,使之统一协调.针对我国农村土地承包经营权流转制度不系统,内容分散,易造成法律适用的冲突和困难的特点,应对现行涉及农村土地承包经营权流转的法律文件进行清理.制定专门的《土地流转法》,确定我国土地流转过程中的基本原则、流转方式、流转对象等原则性规定.
放宽土地流转过程中的限制,加大技术和资金支持力度.在我国取得诸多经济成就的情况下,我国农村经济发展却陷入了一种瓶颈,农业发展现代化缺乏动力、缺乏资金和技术支持.这种限制性规定阻碍了农业发展机械化、规模化的实现.因此,应该规定一种开放性的流转体制,允许跨地区流转,让有经营能力的组织和个人参与到农村土地的开发和利用之中,并且必须完善农村金融服务体系,明确金融机构的支农职责,加大对农业发展的资金支持.（作者单位：新疆师范大学法学院）
参考文献：
[1]王利明、周友军. 论我国农村土地权利制度的完善[J]. 中国法学 2012（1）.
[2]唐召云. 我国农村土地制度的演变及其规律[J]. 益阳师专学报 2000年（1）.
[3]石玉 .历史遗留的土地权属争议 [N].时代周报 2014-5-15.
[4]黎军,杨文滔. 非法转让农村集体土地使用权刑事案件若干问题探析[J]. 时代法学,2011（3）.
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