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［摘 要］ 随着经济发展,越来越多的农村土地包括耕地被大面积地征用,从而出现了失地农民.农民本来就是社会的弱势群体,在土地征用中更需要保护他们的权益.因此,笔者对在城市化进程和经济发展过程中失地农民利益受损的原因以及如何保护其应有利益提出一些看法.
［关键字］ 失地农民 土地征用 权益保护
土地是农民最为基本的生产资料,一旦被国家征用即意味他们将失去土地的承包经营权,也就丧失了其拥有的基本社会生活保障.随着城市化速度的加快,造桥筑路和工业用地等需征用越来越多的农村土地,许多因此而失去耕地的农民被迫进城打工.这些农民工有的成了地道的无产阶级,“嗷嗷万族中,惟农最苦辛”的局面在一定程度上依然存在.浙西南市级域区丽水市,尚是一个正在工业化起步的地区,经济底子薄,农业人口远多,农民人均年收入也相对较低.随着工业化的推进特别是经过2000年撤地设市,大量移民入迁,被征用的土地愈来愈多,人均耕地面积迅速下降,现已经不足一亩.就以该市的S县来说,修建高速公路的田地以每亩两三千元左右的价格被征用（诚然,这是经济建设与发展的需要,不能被“但留一寸地,留于子孙耕”的保守思想所左右来,因为集体利益必须让位于国家公益事业）,以货币形态存在的土地征用款通常一次性付给农民手中,失去土地的农民得到的也就是两、三千元每亩地,没有相应的长期性的补偿政策来保障他们的利益,因此为数不少的无业农民日后的生活保障在不久的将来可能成为一个必须面对的社会问题.笔者认为,失地农民在城市化进程与经济建设中利益受损主要基于以下三点原因：
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第一,耕地的产权主体不到位.在土地征用的过程中,直接下发于村民的土地征用费,基本上只包括了地上附着物补偿费、青苗补偿费以及小部分劳动安置费.这些为数不多的补偿费已经成为一些农民生存的依靠,这是一个必须引起广泛关注的问题.在土地征用过程中,农民利益得不到有力保护,主要问题在于现行法律对农民利益的保护不够.《宪法》第十条明文规定：“农村和城市郊区的土地除了由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山也属于集体所有.”因此,理论上我国农民集体拥有除了国家所有以外的所有土地所有权.然而,农民集体对土地的所有权仅仅是一种有限的所有权,并非是完全有所有权.这一点在《宪法》中也有所体现.《宪法》规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地.”《城市房地产管理法》第八条也这样规定：“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让.”这就说明了法律对农民的土地享有的权利设立了限制条款,农民或者是农民集体对自己拥有的土地使用权是无权自主转让的.这种产权主体的不到位,产权关系的模糊不清,导致了政府在征用土地时,征用一方（政府）和被征用一方（农民）的地位不对等.由于谈判主体不平等,政府永远是土地的管理者,因此政府往往凌驾于农民之上,作为权利主体的农民反而成了管理对象.因此,政府在征地过程中,无论是否是为了公共利益,要不要征,征多少,出什么价,农民都只能被动接受,没有讨价还价的余地,强行执行的情况也屡见不鲜.于是,农民的利益终于受损了.
第二,征用耕地的最低保护价缺失.《土地管理法》第四十条规定了征地费用：“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿.征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费,以及地上附着物和青苗的补偿费.征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍.征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计
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第三,涉及政府为垄断土地市场而征用耕地的合法性问题.由于法律设立了国家为公共利益的需要时可以依法对集体所有的土地实行征用,因此在现实中作为土地所有权主体的农村集体在土地征用问题上没有自由权,政府无论是为了国家公共利益事业的国家重点工程（譬如兴修公路、水利建设等等）,还是要加强土地储备或者以营利为目的的商业性开发,“以地招商”吸引投资,拉动经济增长,都可以农民低价征用土地.在农民非出于自愿的情况下,政府为垄断土地市场向农民征用耕地,其合法性是值得怀疑的.然而,在实际操作中,当土地作为商业性用地被征用时,虽然补偿不足,而由于村留地因商业地段优势随之增值,掩盖了补偿之不足的矛盾,许多人还是乐意土地被征用的.在此方面,笔者不再赘述.
鉴于以上分析,要切实保护失地农民的合法权益,解决他们日后的生活保障问题,仅以现行法加以保护显然是不够的,况且现行法本身在对农民利益的保护方面有很多缺陷.笔者认为,在土地征用中保护农民利益可以从以下途径：
首先,一定要规范政府行为.农民利益被侵害最为严重的莫过于一些地方政府的不法行为,因此有效合理地规范政府征地便自然成为保护农民合法利益的关键.如杜绝政府低价征用农民不愿意的、本属于农民集体所有的土地搞土地储备；禁止政府变换名义搞房地产开发或者商业性经营；在征地的程序中,主体之间的不对等关系不可过甚,有必要留给农民一些自决性的权利.
其次,要加强村级集体资产财务公开.在土地征用的过程中,村级党和地方组织是保护农民利益的重要层级.从全国一些已被查处的案例来看,一些村党支部和村民委员会和上一级地方政府相互勾结,在土地征用过程中大搞暗箱操作,从中牟取私利的情况并不鲜见.要解决这一问题,最有效的措施莫过于实施村级集体资产财务公开制度.这不仅有利于保护广大农民的现实利益,也有利于保护广大村一级基层干部.
第三,要千方百计壮大村级集体经济.地方政府在征用土地的同时,应大力发展集体经营性产业,引导农民创办经济合作社,壮大村级经济实力,确保农民失地后仍然有比较稳定经济收入.
第四,区分国家征用土地的用途,按土地征用类型实施分类补偿.要按照征用土地的用途分类实施补偿,用于公益事业的征地补偿可以稍低；用于工业园区和商业开发建设的用地则应相应提高土地补偿标准,合理确定土地征用价格,还必须随着社会经济的发展定期适时调整标准.
第五,要制定征地补偿的最低保护价.基于征地时主体关系的不对等地位,必须制定征用土地的最低保护价.农民作为集体土地所有权主体,在不违背国家公共利益的情况下,有权决定土地征或不征（公益事业征地除外）.在土地征用过程中,必须通过市场调节这只无形之手的主导形成符合市场经济的的补偿标准.与此同时,政府还采取宏观调空手段,如制定征用土地的最低保护价.只有这样,土地征用才能实现最佳效果.○
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参考文献：
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责任编辑 张荣辉
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