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摘 要：近年来,我国诸多大中小城市都出现了不同程度的雾霾天气,严重危害到人们的身体健康及出行安全,特别是在刚过去不久的APEC峰会,就出现了2014年的一个新的网络词汇,"APEC蓝".这些都是中国近几年来雾霾天气越来越严重的征兆,本文对雾霾天气的成因进行分析,通过借鉴国外发达国家应对大气污染防治的方法,从法律角度提出防治雾霾的一些建议.
关 键 词 ：雾霾 产生原因 防治 法律措施
进入21世纪以来,我国雾霾天气发生的频率和严重程度不断增加,近几年来尤为严重.目前,我国已经形成了九大霾区,其中最为严重的包括京津冀地区及其周边的山东、河南等地华北霾区、长三角为主的华东霾区、珠三角为中心的华南霾区以及四川盆地的西南霾区.李克强总理在谈及雾霾问题时表示："许多人早晨一起来,就打开手机查看PM2.5的数值,这已经成为重大的民生问题.要铁腕治污加铁规治污,对那些违法偷排、伤天害人的行为,政府绝不手软,要坚决予以惩处."本文拟通过分析雾霾天气的成因,并借鉴国外对雾霾等大气污染防治的法律法规,从法律角度提出防治雾霾的合理化建议.
一、我国雾霾污染的成因、现状及危害
1.雾霾概念及成因简介
1.1雾霾概念
雾霾是雾和霾的混合物.雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统,是近地面层空气中水汽凝结（或凝华）的产物.形成雾时大气湿度应该是饱和的（如有大量凝结核存在时,相对湿度不一定达到100%就可能出现饱和）.一般雾的厚度比较小,常见的辐射雾的厚度大约从几十米到一至两百米左右.雾滴的尺度比较大,从几微米到100微米,平均直径大约在10-20微米左右,肉眼可以看到空中飘浮的雾滴.雾的存在会降低空气透明度,使能见度恶化,如果目标物的水平能见度降低到1000米以内,就将悬浮在近地面空气中的水汽凝结（或凝华）物的天气现象称为雾（Fog）.霾也称灰霾,空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳氢化合物等粒子使大气混浊,视野模糊并导致能见度恶化,如果水平能见度小于10000米时,将这种非水成物组成的气溶胶系统造成的视程障碍称为霾（Haze）或灰霾（Dust-haze）.
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一般相对湿度小于80%时的大气混浊,视野模糊导致的能见度恶化是霾造成的,相对湿度大于90%时的大气混浊,视野模糊导致的能见度恶化是雾造成的,相对湿度介于80-90%之间时的大气混浊,视野模糊导致的能见度恶化是雾和霾的混合物共同造成的,但其主要成分是霾.霾的厚度比较厚,可达1-3公里左右.霾与雾、云不一样,与晴空区之间没有明显的边界,霾粒子的分布比较均匀,而且灰霾粒子的尺度比较小,从0.001微米到10微米,平均直径大约在1-2微米左右,肉眼看不到空中飘浮的颗粒物.由于灰尘、硫酸、硝酸等粒子组成的霾,其散射波长较长的光比较多,因而霾看起来呈黄色或橙灰色.
1.2雾霾污染的成因
雾霾天气形成既有自然原因,也有人为原因,自然原因是指由于自然因素向大气中排放大气污染物,人为原因是指人类的生产和生活活动而引起的大气污染.雾霾天气形成原因主要有以下几点：一是近地面空气相对湿度比较大,地面灰尘大,地面的人和车流使灰尘搅动起来,二是没有明显冷空气活动,风力较小,大气层比较稳定,由于空气的不流动,使空气中的微小颗粒聚集,漂浮在空气中,三是天空晴朗少云,有利于夜间的辐射降温,使得近地面原本湿度比较高的空气饱和凝结形成雾.四是汽车尾气,近年来城市的汽车越来越多,排放的汽车尾气是雾霾的一个因素,五是工厂制造出的二次污染,六是冬季取暖排放的CO2等污染物.大范围雾霾天气主要出现在冷空气较弱和水汽条件较好的大尺度大气环流形势下,近地面低空为静风或微风.由于雾霾天气的湿度较高,水汽较大,雾滴提供了吸附和反应场所加速反应性气态污染物向液态颗粒物成分的转化,同时颗粒物也容易作为凝结核加速雾霾的生成,两者相互作用,迅速形成污染.
2.雾霾污染的现状
我国自上世纪70年代末进入改革开放以来,经济的高速发展伴随着煤炭等能源的大量消耗,从而引发了较为严重的大气污染.近几年来,大气污染典型地表现为雾霾污染,并呈现出愈演愈烈的趋势.2013年冬季雾霾污染尤为严重,全国各省市的空气质量均堪忧,甚至连一向被认为纯净之地的西藏也出现了较为严重的雾霾.①2013年,山西省雾霾天数历史同期最多,②河北、河南、山东、江苏等其他省份同样出现了严重的雾霾天气,2013年12月5日,江苏南京发布雾霾红色警报,中小学全部停课,这样的现象在以往是不存在的.
总结2012-2013年的雾霾污染情况,可以归纳为如下几点：（1）雾霾污染严重,且遍布全国各省市、自治区、直辖市,甚至周边国家也受到影响,（2）南方一些省市相对轻微,如福建、海南等空气污染指数往往低于北方省份.空气污染指数以华北平原上的省份和城市为最高,（3）雾霾污染自入冬以来持续,往往连续几日一直处于雾霾污染状况下,天气好转或大气流动加剧后,雾霾污染会适当减轻,但旋即又恢复污染状况,并继续持续一段时间.
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3.雾霾污染的危害
雾霾污染对国民经济、居民生活甚至人们的心理健康都会造成一系列的负面影响.对于国民经济来说：雾霾污染在一定程度上体现了"先污染、后治理"之路的不可持续性,甚至可以看作自然环境承受过大压力后对人类的报复.一方面,雾霾污染将会影响某些领域的生产,如影响交通、农业生产等,另一方面,雾霾污染的治理本身又是一笔沉重的经济负担.对于居民生活来说：雾霾污染影响能见度,造成居民出行困难,学生停课,雾霾中的可吸入颗粒能够进入人体,造成血液中毒,雾霾中的有害物质如二氧化硫等则会刺激人体的呼吸道,雾霾中的其他污染物还可能会诱发癌症.在心理健康方面：雾霾所形成的灰暗天气会影响人体松果体素的分泌,使人的情绪趋于抑郁、消沉.
二、发达国家大气污染防治立法现状 1.美国大气污染防治立法现状
美国早在1997年就提出对PM2.5进行监测,环境质量标准体系也把PM2.5列入监测范围,这样既可以有效的减少了可吸入颗粒物的排放量,也可以防止空气质量继续下降.20世纪70年代,美国确立了世界上最早的有效控制可吸入颗粒物排放的机制即排放权交易机制,这一机制并通过了修订《清洁空气法案》将其上升到法律层面.有了法律的约束,可以更直接、更有效、更方便的减少可吸入颗粒物的排放量.将其上升到法律层面,使得可吸入颗粒物的排放控制有法可依.其主要原则有：州政府独立实施原则、国家空气质量标准原则、新源控制原则、视觉可视性原则等.
美国确立的《清洁空气法案》不仅有效的控制了可吸入颗粒物的排放量,改善了当时美国的空气质量,而且它作为世界上最早的排放权交易机制也成为了世界上许多国家对空气质量进行进一步改善的学习模范.美国的清洁空气法还针对相关大气污染问题以及其自身的实施保障措施做出了具体规定,从民事、行政、刑事等多方面给予保障,并且建立州际合作与联邦合作机制、资金和技术支持机制等长期区域联防联控机制,取得了良好的效果.
2.德国大气污染防治立法现状
德国的环境保护成就举世瞩目,其环境法的相关制度、技术和内容也是世界上很多国家所借鉴和参考的.随着19世纪工业革命的到来,环境污染污染问题也越来越严重,也越来越引起人们的关注,德国陆续颁发了《水务法》、《垃圾处理法》和《联邦空气保护法》等保护环境的行政控制法,其中也规定了刑罚规范.德国环境法具有技术严谨、法律规范明确具体、可操作性强等特点.在法律的具体适用中,也加强对环境违法行为的处罚力度及对环境犯罪的刑事追究.同时,在实践过程中也不断加强公众的环境保护意识,让他们认识到环境违法乃至环境犯罪具有高度的社会危害性,鼓励民众主动维护自身合法权益,自觉参与到同环境犯罪作斗争的行列中去,积极举报环境违法犯罪行为.
此外,德国非常注重从区域性保护管理协调机制、跨区域污染防治合作机制、经济激励机制等区域协调机制方面来保障环境法的实施,从而更进一步促进了德国环境法实施力度.
3.日本大气污染防治立法现状
日本作为一个后起的工业化国家,在工业化发展过程中也曾经出现环境保护和经济发展之间的失衡.在空气污染问题上,由于战后日本经济高速发展,能源消耗加剧,日本空气质量一度堪忧.例如,当时被煤烟污染问题所困扰的大阪甚至被称为"烟之都",市区里煤尘大量降落,造成了严重的大气污染,受害状况极其严重.③日本地域狭小,其他城市也遭受了严重的空气污染.④
为了加强对大气污染的治理,日本同样注重法律控制手段.1962年,日本通过了《煤烟控制法》,但是该法由于设定的标准过于松弛,没有起到控制二氧化硫的作用.1968年,日本国会又通过了《大气污染防治法》,提高了排放标准,使二氧化硫从浓度控制转让排放量控制,且在特定地区执行特定的排放标准,做到区别对待.1970年、1974年《大气污染防治法》经过两次修订,进一步完善.该法起到了较好的实施效果,二氧化硫污染在该法的控制下得到解决,日本由此转而控制氮氧化物.1990年对《大气污染防治法》进行的修改中扩充了环境影响评价和大气污染物排放总量控制的内容,1992年,更将机动车排放的氮氧化物列入总量控制范围,⑤制定了《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》.
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从总体上看,日本大气污染的法律治理遵循了循序渐进的过程,不断将新的污染物作为控制对象,从而在经济发展和环境保护之间找到适当的平衡,既能避免过于严厉的环境控制标准影响经济活力,又能在环境保护中逐渐提高保护效果,逐步实现环境保护的总体目标.
三、我国雾霾污染法律治理的对策
1.我国目前雾霾防治相关的法律现状
当前,在和雾霾相关的大气污染防治领域,形成了以《环境保护基本法》为指导,《大气污染防治法》专项治理以及相关配套制度辅助实施的框架结构.除此之外,《环境影响评价法》、《固体废物防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律中也包含有防控大气污染的规定.总的来说,具体的防治制度包括：从源头控制角度来看,有规划制度、环境影响评价制度、三同时制度、环境标准制度、产业政策目录制度、排污申报许可制度,从事中控制的角度来看,有排污收费制度、总量控制制度、环境监测制度、大气污染突发事件应对机制、环境目标考核责任制等,从事后救济制度来看,大气污染防治法律中有民事责任、行政责任、刑事责任等救济制度,除此之外,协同大气污染防治的相关配套制度还有清洁生产制度、循环经济制度、经济激励措施等.
综上所述,我国虽然出台了一些大气污染防治方面的法律法规,但是对我国的大气污染防治的作用不大,甚至雾霾污染有愈演愈烈的趋势,所以,我们就应该弥补这些法律的漏洞和缺陷,使我们的大气污染防治的法律法规更加的完善,能真正起到大气污染防治的作用,真正改善我们生活的大气环境.
2.解决雾霾污染的法律对策
从雾霾发生机制来看,治理雾霾是一项复杂工程,离不开多种手段的全力配合.在预防、监管以及问责机制的每一个环节中,法律及相应的配套制度都不能出现软肋.从西方发达国家的大气污染治理法律制度来看,这些国家成功的运用了环境保护法律制度来治理大气污染,最终实现了经济发展和环境保护之间的平衡,这其中的具体制度值得我们学习和借鉴.
2.1积极完善大气污染防治法律体系
当前中国进入了一个大气污染防控的新阶段,特别是多种污染物协同控制,急需要一部相应的法律法规来适应和推动现阶段的大气污染防治.借鉴国外成功经验,应尽快修订《大气污染防治法》,将PM2.5纳入该法使用范围,在修法过程中要明确治理大气污染的时间表、路线图,构建适合中国发展阶段的、适度超前的大气污染防治专项法律.在修法时,树立生态利益优先的立法理念,将环境保护的目标扩大到未来世代人民的利益以及生态环境的安全上来.⑥及时制定落实配套的行政法规,完善部门规章体系,为解决面上存在的新情况、新问题提供依据. 2.2将PM2.5治理纳入政府政绩考核中
考核评价制度是各级政府工作的指挥棒,只有指挥棒指向对了,才会有正确的方向和强大的动力.将PM2.5治理纳入地方政府政绩考核体系,制定PM2.5阶段性控制目标及达标期限,实行细颗粒物排放总量控制制度,将细颗粒物纳入污染物减排统计、监测考核体系,逐步将PM2.5排放总量纳入国家约束性指标,建立PM2.5监测、评价及考核的具体规范,建立相应的奖惩机制.各级地方政府要严格履行环保责任,制定和落实重污染天气条件下应急预案,并根据污染级别建立响应机制,及时启动应急预案.
2.3完善雾霾防治的规划制度
对于诱发雾霾的主要污染源,国家环境保护行政主管部门应尽快制定相应的减排时间表及区域空气质量达标的时间表.尽快制定全国城市空气质量达标长期规划（2015-2030）.争取到2030年确保重点城市的空气质量标准保持在国家二级标准的水平上.⑦
2.4加快能源结构调整
一是下大力气搞好煤炭的高效清洁利用.煤炭占我国一次能源消费的近70%,短期难以大幅改变.因此,煤炭的高效清洁利用为重中之重.
二是实施煤炭消费总量控制.各地制定煤炭消费总量实施方案,把总量控制目标分解落实到各地政府,实行目标责任管理,加大考核和监督力度.
三是加快清洁能源发展.大力发展水电、常规天然气、非常规天然气（煤层气、页岩气）、生物质能、风能、太阳能、地热等清洁能源,加大管输天然气、LNG等进口.
四是继续控制煤化工发展.煤化工属于高能耗高水耗、高污染产业,其产生的废水和炉渣极难处理.
2.5完善问责和救济机制
如前文所述,我国在治理雾霾相关的大气污染防治的法律规制上,尽管立法全面,却难抵雾霾频发.其中,缺少健全的问责和救济机制是导致大气污染迟迟得不到改善的根本症结所在.因此,落实执法和完善环境责任追究机制是治理雾霾的关键所在.
2.6大气污染防治刑事立法建议
在刑事环境立法中应当坚持严格责任原则和过错推定原则,增加对大气污染排放者（主要是工厂企业）的刑事立法.但各国法律目前基本没有对不同类型的犯罪或者某一类型犯罪事实规定特殊的证明标准.从实际情况看,污染型环境犯罪因果关系证明标准应该不同于一般犯罪事实,需要特别规定.通常情况下,应适当降低这类犯罪因果关系的证明标准,将检控方指控污染型犯罪因果关系存在的证明标准确定为高度
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