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摘 要 ：随着中国特色现代大学制度探索不断深入,我国公立大学纷纷成立董事会,但董事会的法律地位不清晰,法律主体不明确、法律权利不清晰、法律责任不明晰、治理结构不科学,同时董事会的功能定位比较模糊,致使大学董事会难以发挥更大的作用,因此,必须从法律上明确公立大学董事会的法律地位,而公立大学也应进一步解放思想,积极开展中国特色现代大学制度探索,清晰定位其功能,发挥董事会的作用.
关 键 词 ：公立大学；董事会；法律地位；定位
作者简介：王学文（1966-）,男,湖北黄冈人,北京信息科技大学高教研究室,副研究员.（北京 100192）
基金项目：本文系北京市教育委员会社会科学计划项目“中国特色现代大学制度研究”（项目编号：SM201210772007）、2012年度北京信息科技大学高教研究立项项目（项目编号：2012GJYB28）阶段性成果.
中图分类号：G649.22 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2013）26-0005-02
改革开放以来,我国公立高校一直在进行大学董事会的实践探索,如1987年2月,汕头大学在我国组建了改革开放后第一个高校董事会,随后,洛阳大学、武汉工学院、安徽大学、中国矿业大学等大学试行与行业、企业集团和社会团体等组成高校董事会,后来,更多大学也开展了建立大学董事会的探索.而在国家管理层面,1994年,原国家教委在《关于国家教委直属高校积极推行办学与管理体制改革的意见》中明确提出,“条件成熟的学校,还应积极组建有地方政
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一、 大学董事会法律地位的涵义
我国大学建立董事会,尽管有国家的规定和上级主管部门的要求,但更多的则是大学从自身发展需要出发,聘请政府有关部门领导、学校主管部门负责人以及热心学校事业的相关人士和其他有关人员成立董事会,参与学校的发展和建设.这些董事会对大学的发展起到了一定的作用,但从法律上讲,董事会的法律地位不明确,定位不清晰,功能比较单一,极大地影响了其作用的进一步发挥,也影响了其自身的发展.
要确定大学董事会的法律地位,首先必须明确何谓法律地位,明确“法律地位”的涵义,但在目前的法学文献中,对法律地位尚没有共同认可的解释.从字面上理解,法律地位就是依据法律的直接规定而取得的地位,法律地位一般由其他社会规范、习俗先行限定,由法律最终确认后生效.一般认为,根据具体取得法律地位方式的不同分为以下两种：第一,自动取得的地位,即法律规范生效区间内法律主体自动获得该种权利义务关系,如公民的劳动权；第二,主动取得的地位,为法律主体事实参与法律关系的状态为法律承认而获得,如注册一家公司法人.就法律要素而言,法律要素分为法律主体、法律内容和法律客体,主体根据内容去影响客体,而法律地位,指法律主体享受权利与承担义务的资格,也即法律主体在法律关系中所处的位置,表示权利和义务的相应程度.权利义务其实就是法律上规定主体应当作为或不作为的法律规范,只有通过这些规范才能体现出价值判断,才能体现出主体的存在意义.
按照以上两种取得方式和法律要素的内容,尽管我国大学董事会可以由大学设立,由大学规定其职能,但在《教育法》和《高等教育法》中对大学董事会都没有明确规定,也没有正式确认,只是在《高等学校章程制定暂行办法》中说“应当在章程中明确理事会或者董事会的地位作用、组成和议事规则”,但应按照哪个法律规定、哪种原则来明确董事会的地位则没有指出,其法律地位既没有自动取得,也不能主动获得；而大学董事会本身的立法环节薄弱,其地位由谁明确、根据什么原则明确、地位确定后是否需要上级主管部门审核等都没有规定,从董事会的成立、职能设定到董事会的运作都只是由各大学按照自己的理解和实际情况确定,因而可以得出结论,即国家法律法规对我国大学董事会的法律地位没有明确,而大学自身对大学董事会法律地位的认识和董事会的定位也并不十分明晰.
教育法本科论文的写作方法
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二、当前我国公办大学董事会法律地位现状
当前我国公办大学董事会在法律地位上的问题主要表现在四个方面.
1.法律主体不明确
法律主体是指活跃在法律之中,享有权利、负有义务和承担责任的人,法人等“人合组织”也是法律主体.大学董事会由大学设立（也并非依照明确的法律规定）,尽管大学是相对独立的组织教育活动的实体,具有相应的法律地位,依据《教育法》第31条“自批准设立或登记注册之日起取得法人资格”和《高等教育法》第三十条“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”、“高等学校的校长为高等学校的法定代表人”的规定,大学的法律地位是明确的,但在《教育法》和《高等教育法》中都没有大学董事会的明确界定,而大学具有明确的法律主体并不意味着大学设立的董事会具有明确的法律主体地位,因为享有权利、负有义务和承担责任的是大学而非大学董事会,因此我国当代大学董事会不具有法人资格,其法律主体是不明确的. 2.法律权利不清晰
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从民法角度看,不具备法人资格的大学董事会作为大学的内设机构,不是民事权利主体,其民事权利能力受到限制.根据《教育法》、《高等教育法》等的规定,我国大学董事会既不是大学的最高权力机构,也不是决策机构,既不是大学的法定代表机构,也无法成为一个法律认可的常设决策机构,尽管在《高等学校章程制定暂行办法》中要求“应当在章程中明确理事会或者董事会的地位作用、组成和议事规则”,但按照下位法服从上位法的原则,大学董事会必须是在学校领导下设立和运行的,只能按照董事会自身制定的章程和规定开展工作,但其法律权利又不清晰.
3.法律责任不明晰
按照我国《民法通则》的规定,成为法人的实体要求必须符合：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任.但我国大学董事会却不能独立承担民事责任.改革开放后我国最早建立的大学董事会是广东汕头大学董事会,经广东省人民政府同意,设立于1987年.设立之初,其定位是“协助政府加强对汕头大学的领导,为学校的建设和发展进行积极的实质性的工作,对学校的重大决策进行审议和指导”.随后设立的其他大学董事会的定位也大致相同,2007年成立的中国人民大学董事会同样明确,该董事会不是学校的行政常设机构,其行为不影响大学原有的办学机制和性质.由于我国大学董事会的法律地位不明确,因而大学董事会只能在法律规定的框架下开展探索,不能承担独立责任,也因此大学董事会尽管被赋予了各种功能,如大学、社会或政府之间发生冲突时的“缓冲器”、作为沟通大学与外界的桥梁和协调者、作为领导决策机构和指导咨询机构等等,不一而足,但董事会的经济作用依然是关注的重心.[1]
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4.治理结构不科学
《高等教育法》明确,“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”,“高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免”,《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也指出,“公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制”,这就规定了我国大学的领导体制即党委领导下的校长负责制,学校党委是最高权力机构,这里没有提到董事会或类似机构,更谈不上董事会的法律地位,面临法律定位的法律依据缺失的问题.[2]有学者认为,高校的治理结构分为内部治理结构和外部治理结构,董事会发挥的作用越大,高校就获得更多的资源,外部和内部利益相关者就越能实现其诉求.只要利益相关者认识到这一点,董事会将逐渐演化为决策机构.[3]但我们认为,只要法律上没有明确规定,治理结构不能转换,期望董事会在大学和董事单位利益达到双赢的基础上演变是很困难的,尤其是在当前我国大学实行党委领导下的校长负责制的管理体制中更是难以实现.
三、我国大学董事会法律地位和定位的明确
由于我国大学董事会的法律地位不明确,也使得大学董事会的定位比较模糊,造成董事会难以在大学的发展中发挥较大的作用,因而积极开展现代大学制度探索,确定董事会的法律地位、明晰董事会的功能定位,对我国大学董事会的发展和我国大学的发展具有重要意义.
1.深入开展现代大学制度探索
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求,适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系,探索建立高等学校理事会或董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制.而实际上建立大学董事会是开展现代大学制度探索的一个非常重要的内容.但由于董事会的法律地位不明确,阻碍了大学董事会的发展,为此,开展董事会制度的探索显得尤其必要.在前期理论探讨和实践探索的基础上,一些专家提出,可以探索建立事业单位法人治理结构,进行体制创新,实行理事会（或董事会）领导下的校长负责制[4],但根据《高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织条例》的规定,公办高校实行党委领导下的校长负责制,这是我们在进行大学董事会建设中不能逾越的,因此在内在作用机制上,只有在保证党委领导的前提下,努力探索可发挥大学董事会作用的体制和机制.在我国公立大学董事会的发展上,既不能照搬美国,将其作为大学唯一最高权力机构,又不能仅将其作为筹集资金与加强对外联系的桥梁,而可以探索如何把党对大学的领导与事业法人治理结构结合起来,在保证党委对学校办学方向及稳定等重大问题负责的前提下,将学校的管理决策权移交给董事会,明确它在高校内部管理中的权限和地位,使其成为大学的改革者、执行者、培育者、协调者和服务者,体现其管理、服务、协调的功能.[5]
2.在法律上确立我国大学董事会的地位
为了更好地发挥大学董事会的作用,进一步促进我国现代大学制度建设,国家应颁布法律法规,或者修订现有相关法律法规,从法律层面来明确大学董事会的法律地位.如果这样,将极大地推进我国大学董事会的规范化、科学化发展,也将极大
地推进正在进行的建设具有中国特色的现代大学制度的进程.当然,由于国家法律法规的制定或修订要按照法定的程序,制定或修订可能需要较长的时间,在此情况下,可以由教育主管部门牵头,联合相关部门制定相应法规或相应的暂行条例、暂行办法等,明确大学董事会的规定地位,或者明确大学董事会在大学管理结构中的地位,明确大学董事会的性质、定位、运行等,也可以授权大学自身在不违反国家法律法规的前提下自主确定董事会的地位,充分发挥大学依法办学、自主管理的积极性.
3.明确大学董事会的功能和定位
由于大学董事会处于政府与大学之间的中介地位,对于大学更好地服务社会,调剂政府与大学间的矛盾,保障大学独立性和办学自主权有重要意义.尽管“董事会是一个沟通学校与社会关系的重要机构,其重要功能是为学校争取校外资源和支持,为学校发展提高一个良好的外部环境”,但董事会的经济作用依然是关注的重心[1],为此要明确董事会的定位和功能,如是定位于决策机构还是咨询机构,还是在二者之间寻求一个合理的视角,将有利于大学更好地发挥作用.
只有明确了大学董事会的法律地位,依据学校实际对大学董事会进行合适的定位,界定大学董事会的功能与作用,积极开展中国特色现代大学制度建设探索,才能更好地促进大学的发展,更好地促进中国高等教育的发展.
参考文献：
[1]湛中乐,苏宇.对中国引入大学董事会制度的反思[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版）,2011,（5）：162.
[2]朱同琴.论我国公立高校董事会的法律地位[J].教育学术月刊,2012,（9）：19.
[3]吴高臣.董事会：公立高校治理结构的改革[J].中国行政管理,2011,（11）：74.
[4]龙宗智.依法治校与高校领导体制的改革完善[J].北京大学学报（哲学社会科学版）,2005,（42）：144.
[5]吴景松.论高校董事会角色定位[J].江苏大学学报（高教研究版）,2003,（1）：22.
（责任编辑：刘辉）
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