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摘 要：自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施情况并不乐观.究其原因有很多,政府信息公开方面的配套法律制度不完善,《条例》和相关法律、法规不相衔接是其重要原因之一.显然,单靠一部《条例》单打独斗是不可能担当政府信息公开的重任的,还需完善的配套制度予以保障.
关 键 词 ：政府信息；公开制度；知情权
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1002―3933(2010)03-0062-06
一、我国政府信息公开之配套法律制度构建存在的问题
(一)《条例》效力等级较低、规制主体范围窄,无法成为信息公开的基准法律规范
我国政府信息公开的立法体系,是以《条例》为专门立法.以《保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)、《档案法》、《统计法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》等相关法律法规中的有关规定为补充的体系.从立法效力角度分析,作为专门规制政府信息公开立法的《条例》,仅是一部行政法规,与配套的法律所规定内容相矛盾时,不能发挥政
关于行政诉讼相关论文例文
(二)《保密法》等配套保密法律规定.限制了政府信息的公开
《条例》建立了政府信息发布保密审查机制,规定行政机关在公开政府信息前,应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查.但是以1988年制定的《保密法》为核心的我国保密制度体系,对国家秘密的确定过于宽泛,若按照其审查政府信息可能导致“无事不秘密”..当然,除了《条例》提到的《保密法》外,还有《档案法》、《国家安全法》、《军事设施保护法》等均是涉及到保密工作的法律规范.由于制定时间较早,都不同程度地存在“保密有余、公开不够”的问题.
(三)政府豁免公开信息规范缺失,无法精准确定政府信息公开的范围
政府豁免公开的信息除了“国家秘密”之外,还有“商业秘密”和“个人隐私”.“国家秘密”有《保密法》专门加以界定,而“商业秘密”和“个人隐私”目前却没有专门法律规范加以界定.对商业秘密的规定仅散见于《反不正当竞争法》、《刑法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》、《劳动法》及其他相关法律法规中.我国也没有制定一部统一的隐私权保护法或个人信息保护法,没有明确界定个人隐私的具体内涵,行政机关在信息公开实践中往往难以判断个人隐私的范围,申请人的知情权或者第三人的隐私权由此而无法得到切实的保障.同时,行政机关亦有可能以涉及他人个人隐私作为借口而拒绝履行政府信息公开的义务,使得个人隐私这个未能明确的法律概念成为行政机关堂而皇之规避义务的借口.
(四)政府信息公开程序不具体,阻碍公众对政府信息的切实获得
行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序等.行政程序过于粗犷,容易流于形式,而阻碍公众政府信息的获取.例如.《条例》第25条规定公民有权要求行政机关更正有关自身的不准确信息,但却没有规定更正的期限,为实践中行政机关怠于行政留下了开脱的空间.
(五)政府信息公开救济规则不完善,限制了公众知情权的实现
首先,《条例》将信息公开的主体扩大到行政主体之外的与人民群众利益密切相关的公共企事业单位.然而公共企事业单位若不履行公开信息的义务时,公民选择何种方式救济自己的权利就面临两难境地：若提起行政诉讼,公共企事业单位不具备行政诉讼被告资格；若提起民事诉讼,公众就要承担“谁主张、谁举证”的责任,对公众十分不利.其次,何种诉讼救济方式确定之后,仍然面临着审判能否公开的问题.最后,涉及行政机关应主动向社会公开而未向社会公开的信息公开案件,公众能否提起公益诉讼,我国相关诉讼法律尚未明确规定.
二、域外政府信息公开之配套法律制度立法实践
(一)专门立法模式典范――美国
政府信息公开制度专门立法模式,是指由一个国家的最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律,对政府信息公开的原则、范围、公开形式、法律责任以及公众获取信息的权利、方式、救济渠道等做出统一规定的立法模式.
进入20世纪,伴随着美国政治、经济的长足发展,美国行政权力迅速膨胀,政府高度集中了大量与公众有密切关系的政府信息,并利用对信息的垄断权进行着有利于自己的统治,公众的权益不断受到行政机关的侵害,要求政府信息公开的呼声越来越高.美国政府顺应这一形势,最早确立了以《信息自由法》专门立法为核心,《阳光下的政府法》、《隐私权法》等配套法律作为补充的信息公开法律体系.
《隐私权法》规定,任何个人都可以查看联邦政府保存的有关他们本人的材料.法律要求联邦政府机关保存的个人信息必须准确、全面、及时、合理相关,联邦政府机关必须直接从材料的主人处获得相关信息.并且,为一个目的收集的信息不得用于其他目的.若行政机关公开不得公开的个人信息,个人因此受到侵害时,行政机关应负赔偿责任.《信息自由法》规定的政府信息公开,主要是政府文件及其相关信息的公开,不涉及政府的会议.为了进一步扩大政府信息公开的范围,1976年,美国国会制定了《阳光下的政府法》,旨在让公众“充分了解联邦政府作出决定的程序”.行政机关举行会议必须符合该法的规定,一切会议除符合该法规定的免除公开举行的条件以外,必须公开举行,允许公众出席、旁听和观看.
《信息自由法》和《隐私权法》均规定了不服行政机关公开信息的救济途径,贯穿其中的是“穷尽行政救济”原则,申请人对复议裁决不服才可以向法院起诉.《阳光下的政府法》规定的行政救济,主要分散在公开会议决定或不公开会议决定、会议的记录等规定中.该法第6款规定了“首席法律顾问或首席法律官员的证明”制度,对于合议制机关按规定决定不予公开的,该机关的首席法律顾问或首席法律官员,应按照自己的观点公开证明该会议可不予公开,并说明每个相关的免责规定.这种制度的设置类似于我国的复议前置.
(二)由分散到集中立法模式典范――英国, 政府信息公开制度由分散到集中立法模式,是指政府信息公开的有关条款分散规定于一些单行法当中待时机和条件成熟,再制定单独的信息公开法.
20世纪80年代,在国际和国内形势的双重作用下.英国在非政府组织“信息自由运动”(The Campaign for Free.dom 0f Information,简称CFI)的推动下,相继制定了一些有 关政府信息公开的法案.如1984年制定《地方政府法》(Local Government Act),给予公众更多地获知地方议会的会议、报告和文件的权利；1987年通过了《个人资料获取法案》(Access t0 Personal Files Act),赋予了公众获知本人的社会保障信息、房产信息和学业信息等信息的权利；1988年通过了《环境与安全信息法案》(Environment and SafetyInformation Act),规定了当有组织或机构违反环境保护或安全的法令时,公众有获知相关信息和处理措施的权利.在此期间,英国信息公开的理念和制度均分散在各单行法律中.
20世纪90年代,英国的政府信息公开立法模式由分散走向集中,标志性的事件即1994年起草了《信息公开法草案》.该法成为英国政府信息公开制度的基准法.该法不但规定任何人都有权得到政府信息,而且规定了公民无法得到政府信息的救济程序,以行政救济穷尽为原则,设计了包括内部行政救济、信息专员、信息裁判所、法院在内的从行政到司法的完整的渐进结构.这样的安排既为公民提供了较低成本的救济手段,同时又维护了司法作为最终救济方式的权威.
(三)先地方后中央立法模式典范――日本
政府信息公开制度先地方后中央立法模式,是指在国家信息公开立法存在“空白”的情况下.由地方立法机关在其立法权限范围内先制定低位阶的法律法规来规制本地政府信息公开活动,待条件成熟时,再制定国家层面上的统一政府信息公开法.这种立法模式以日本为典型代表.
1982年4月,日本山形县金山镇率先为政府信息公开进行地方立法,出台了《金山镇文书公开条例》,以此为导向,日本地方性信息公开立法风起云涌.日本政府也开始了建构政府信息公开制度的探索.1998年3月21日,日本内阁向国会同时提出了《关于行政机关保有的信息公开的法律案》和《关于行政机关保有的信息公开的法律实施相关的法律整备法律案》.日本国会经过多次审议,最终通过了《信息公开法》,该法于2001年4月1日起正式施行.
《日本政府信息公开法》第三章规定特别设置信息公开审查会,它作为全国最高权威机关,设置于总理府之下.审查会具有强有力的调查权,可以直接要求不服申诉人等提交意见书或有关资料,要求有关人员陈述或鉴定其所知事实,并可要求咨询厅按照审查会制定的方法分类、整理决定公开的有关资料等.日本的信息公开审查会的设置实际上也是实行的复议前置.
三、我国政府信息公开之配套法律制度的完善设想
(一)提高政府信息公开的立法层次
由于《条例》立法层级较低,无法解决与现有法律制度的冲突,使得政府信息公开受到其他法律制度的限制.解决这一问题的根本便是在积累经验的基础上,提高政府信息公开的立法层级,等时机成熟了制定《政府信息公开法》,使之与《档案法》、《保密法》等法律相衔接.目前,《条例》刚刚施行一年的时间,立法的时机还很不成熟,制定专门的《政府信息公开法》尚需时日,通过修改《保密法》等法律来推动政府信息公开的顺利开展,则是一个现实的选择.
(二)完善政府信息公开范围配套立法
《条例》规定了政府信息公开的范围,主要包括三部分内容,即政府主动公开的信息、依申请公开的信息和不予公开的信息.但是此部分内容和《保密法》、《档案法》发生冲突,以及由于《商业秘密法》及《个人信息保护法》的缺位,使得不得公开的政府信息缺乏明确的界定.笔者认为在目前的情况下,修改相应的法律规定或者制定相应的法律则是理性对策.
1.修订相关法律
(1)修订《保密法》.制定于1988年的《保守国家秘密法》,其理念是“保密是原则,公开是例外”.与政府信息公开的理念“公开是原则,保密是例外”截然不同.理念的不同反映在具体法律制度上便是法律规范的冲突.而作为位阶更高的法律,《保密法》的规定制约着政府信息公开的深入实施.为了适应新形势下加强保密工作的需要,国家保密局起草了《保守国家秘密法》修订草案并经十一届全国人大常委会第九次会议初次审议.虽然修订草案在一定程度上完善了国家秘密的确定、变更和解除制度.但遗蟪的是修订草案并未改变现行保密法保密范围太宽,定密级别太低,无定密、涉密救济机制的现状.如果按现行修改草案通过,公民的知情权和信息公开将继续遭遇困境.
修订草案第9条关于国家秘密范围的规定,几乎原封不动地搬了现行保密法的第8条,而且现行《保密法》随意定密的规定也未有实质性的改变,这便导致国家秘密的范围过宽.世界各国通常只将国家重大决策、重要国防、外交可能危害国家安全等核心信息列为国家秘密.但草案第9条第1款第4项“国民经济和社会发展中的秘密事项”可谓包罗万象,也与《条例》要求重点公开国民经济和社会发展相关信息明显冲突.因此,笔者认为保密法的修订应顺应时势发展,大大缩小保密范围,使得该法与《条例》关于政府信息公开范围的规定相一致.
(2)修订《档案法》.目前国家档案馆保管的档案有很大部分是政府机关形成的,也就是说政府信息经过归档、确定密级及保管期限、从业务部门移交机关档案室、移交档案馆便成为档案.政府信息的最终命运是档案,一旦完成了政府信息向档案的转化过程,就意味着应该受《档案法》关于档案查阅的相关规定的约束.
《档案法实施办法》第20条规定,“中华人民共和国成立以来形成的档案,自形成之日起满30年向社会开放；经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放”.但是根据《机关档案工作条例》和《档案馆工作通则》对档案馆接收档案期限的规定,这些档案至少要在本机关档案室保存10年或者20年.也就是说,随时开放的档案也是10年或者20年前的信息.一般认为,政府信息具有现行价值,而档案多体现为历史性的价值和文化性的价值等.由以上档案开放的期限来看,公众利用开放的档案不仅存在着信息时效性差,不能充分发挥政府信息的现行价值的问题,而且可利用的政府信息范围较窄,不能体现政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,更不能满足公众的知情权.
据悉,2007年国家档案局正式启动了《档案法》修改工作,并在广泛征求意见之后于2008年形成了《档案法》修订草案初稿.据知,如何将《档案法》与《政府信息公开条例》进行衔接是草案的重要内容之一,也是此次修订的亮点之一.
笔者认为,修改《档案法》首先应调整档案开放期限.需要保密
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