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法律是对现实的规范,具有稳定性的一面.同时,法律在一定程度上又有引领和推动现实发展的一面.教育法律及其相关法律是教育事业包括民办教育事业的重要保障.从某种意义上说,离开了教育法律及其相关法律,民办教育不仅难以顺利发展,甚至可能寸步难行.
《民办教育促进法》自2003年实施以来,对推动科教兴国战略的实施,促进民办教育事业的健康发展,维护民办学校和受教育者的合法权益发挥了重要作用.随着经济社会改革发展进程的加快,教育领域出现了一些新情况、新问题,研究修改《民办教育促进法》以及相关法律已经成为当前摆在人们面前的一项十分重要而紧迫的任务.
以往人们考虑促进民办教育的发展,只着眼于《民办教育促进法》的修改完善,认为修改完善《民办教育促进法》就足够了,其实这是不全面、不科学、不准确的.
影响民办教育发展的法律,不仅有教育法律范畴的《民办教育促进法》（2002年）,而且有处于其上位的《教育法》（1995年）,还有与之平行的《高等教育法》（1998年）、《职业教育法》（1996年）、《教师法》（1993年）、《学位条例》（1980年）等.此外,还有教育法律范畴之外,由全国人大通过、与之平行且关系密切的《中华人民共和国民法通则》（1986年）,以及由国务院通过并颁布的《事业单位登记管理暂行条例》（2004年）等.换句话说,与民办教育发展有关的,不是一部单一的《民办教育促进法》,而是一个相当庞大的相关法律集群.因此,促进民办教育发展,不能孤立思维,单兵独进,而应运用系统思维,对之作通盘考虑,分清轻重缓急,逐步全面完善相关法律.
具体而言,首先应修改完善与之关系最为密切的《民办教育促进法》,这是重中之重,基础之基础.在此方面,一是要明确将民办学校分为“非营利性”与“营利性”法人两种类型,并要求民办学校进行法人登记,二是要明确民办学校与公办学校具有同等重要的法律地位,按照法人属性享受相应的优惠政策.这两条至关重要,不可或缺.前些时国务院法制办公室公布的《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》中,已有相关表述,希望最后能够保留下来,不再有所变化.
其次,要尽快修改完善处于其上位的《教育法》.《教育法》第二十五条明确规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,而《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报.”既然有“办学结余”,就说明办学有“营利”行为,既然规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,出资人就会利用办学行为去“营利”.由此可见,“合理回报”与“不得以营利为目的”是完全相悖的.
《教育法》的初衷虽好,但与我国目前的国情和现实不符,需要对《教育法》有所调整.如果不调整《教育法》,民办教育仍难得到顺利发展.可考虑将之限定在一定的范围之内,写入以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织意思,做到精准立法,有放有收,既利于民办教育发展,又防止过度营利性教育机构泛滥,从一个极端走到另一个极端.
再次,要修改完善与《民办教育促进法》平行的《高等教育法》《职业教育法》《教师法》和《学位条例》等.《高等教育法》第二十四条规定高等学校“不得以营利为目的”,与《教育法》严格保持了一致,没有区别公办高校与民办高校,过于含混不清,也明显不符我国现实国情与实际,需要作出调整.《职业教育法》《教师法》《学位条例》等教育法律法规中有关职业学校的分类与属性、教师与学生的合法权益等,也存在类似问题,需要明确和调整.
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最后,还要修改完善由全国人大通过、与之平行且关系密切的《中华人民共和国民法通则》以及由国务院通过并颁布的《事业单位登记管理暂行条例》等相关重要法律法规.
以后者为例,《民办教育促进法》与其他部门法之间是存在冲突的,如依照2002年颁布的《民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法.本法未作规定的,依照教育法和其他有关教育法律执行.”第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分.”这两条规定说明,国家机构以外的社会组织和个人利用非国家财政性经费举办的学校和其他教育机构,属“民办教育”,“民办教育属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”.据此,各企业事业单位或个人利用非国家财政性经费举办的学校无疑属于“事业单位”.
但国务院2004年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织.”这就与《民办教育促进法》存在着很大的冲突：后者说只有“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产”举办的“从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”才能被作为“事业单位”予以登记.
而依《民办教育促进法》的规定,个人又可以举办民办学校这样的事业单位且其投入只能是非国家财政性经费,显然属于“非国有资产”,故按《事业单位登记管理暂行条例》的规定又不属于事业单位.虽然从法律层级上说,《民办教育促进法》属法律,《事业单位登记管理暂行条例》属行政法规,前者的法律效力要高于后者.但据后法优于前法和特别法优于一般法的原则来看,《事业单位登记管理暂行条例》又可以与《民办教育促进法》相抗衡,这两者之间的冲突给民办教育机构的单位性质和登记管理带来很大麻烦.
如何解决这个矛盾?我很赞同不久前北京师大教育学部尹力教授的观点,她在《是“具体落实”还是“选择性移植”――《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》解读》一文中指出,《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种.其中,机关、事业单位和社会团体法人统称为非企业法人,是否从事营利性的经济活动是它们与企业法人的根本区别.非企业法人主要从事的是非经济活动,主要集中在国家行政管理、社会政治、文化等领域,是不以营利为目的的法人.
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可见,单纯在《民办教育促进法》中区分民办学校的法人类型,却没有相应的民事法人制度做支撑,会给实践中的具体运作带来障碍.换言之,营利性的民办学校无法归属到现行《民法通则》中确立的任何一种法人类型,法人身份不明确,是无法进行法人登记的.尹力指出,鉴于此,“对民办学校进行分类管理”这样一个原则性法律规定要真正落到实处,解决营利性民办学校在登记、税收、资产处理等方面问题,有两种选择路径：一是重新设计我国的民事法人制度,建议在制定中国民法典时,采纳非营利性法人与营利性法人的分类.二是由国务院出台相关实施细则,对实践中涉及的具体问题加以规定,比如,现有的非营利性民办学校若改为营利性民办学校,资产该如何处理等,或者出台专门规范营利性民办学校的登记管理制度.总之,作为“营利性法人”之民办学校的发展离不开与其他法律、法规的配套和协调.
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概括而言,要促进民办教育的发展,必须按照建设法治中国的精神,进一步解放思想,全面完善相关法律.唯此,我国民办教育方能真正走出眼下停滞不前的困境,迈向无限春光的明天.
作者周洪宇为中国教育三十人论坛成员、华中师范大学教育学院教授、湖北省人大常委会副主任
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