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【摘 要 】受体制和机制等不同因素的限制,人大监督在国家监督体制中的核心地位尚未真正确立起来.但另一方面,选举法修改正在紧锣密鼓地进行中,加之信息化建设对人大工作的有力推动,人大监督制度正在逐步完善.细化相关法律规定、保证《监督法》的有效实施是推动人大监督工作的重要途径.
【关 键 词 】信息化 人民代表大会 监督权
2010年,全国人大召开了十一届三次会议,在吴邦国委员长的报告中,有关“人大监督”的内容占据了较大的篇幅和分量,并特别强调“今后要依法开展质询和询问活动”.然而在实践中,这一重要的监督权却长期处于“闲置”状态.与质询权同样具有“刚性”特点的另一种监督形式――“特定问题调查”制度(据宪法第71条规定),常年来也一直处于“休眠”状态.如果该项制度能够重启,这对于实现常态化的人大监督而言,可以说是“善莫大焉”.
人大监督权的法理基础.首先,监督权与立法权同为宪法赋予人大的重要职权.依据宪法第104条的规定,县级以上地方各级人大常委会的监督权由两部分构成:一是为确保“一府两院”正确行使职权所进行的工作监督,二是为维护国家法制统一所进行的法律监督,即有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令、撤销下一级人民代表大会不适当的决议.其次,《监督法》为人大监督权的行使提供了法律保障.历经20年终获通过的《监督法》,为各级人大常委会行使监督权提供了法律上的保障.一是创设了审议权,使各级人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告有了明确的法律依据.二是赋予县级以上人大常委会撤销权,县级以上人大常委会有权审查和撤销下级人大常委会以及同级人民政府的决议、决定和命令.三是扩大监督权范围,规定各级人大常委会有权对计划、预算、决算执行情况进行监督.
那么,理论完善的人大监督制度在法治实践中为何会乏善可陈呢
从“橡皮图章”到“法治钢印”.近年来,人大在政治生活中的监督者角色逐渐得以彰显,这不仅得益于制度层面上制定了一系列权力民主监督的法律、法规和制度,另外从实践层面上看,人大监督已经深入到的经济建设和社会发展现实中.如2009年,中央政府为应对金融危机,实施了一系列的经济刺激方案,4万亿的专项资金被投放到各个领域的建设中去.而这笔巨额拨款的专项监督工作即由人大来具体操作.自此,人大监督已经不再局限于“庙堂之高”、“报告之言”,在其雄健的步伐,正迈进“江湖之远”、“百姓之事”.①然而现实社会中,我国的人大监督还未走向常规化,还有许多地方需要不断改进.
人大监督从“隐性休眠”到真正“行宪”尚有许多壁垒.其一,人大代表“无力”行使监督权的制度原因主要在于人大代表的“代表性”缺失.从我国现行选举法可以看出,我国目前能够实现直接选举的层级只到县乡一级,更高层次的选举还是间接选举,因此人大代表的“异化”现象严重.人民代表的普遍性、代表性和人民性不能在实践中真正体现.依照选举法及人大代表的相关法律规定,人大常委会组成人员不得兼任其他职务,然而事实并非完全如此.除此以外,绝大多数人大代表都是由党委政府、政协、法院和检察院的主要负责人来兼任,他们既是监督者,又是被监督者,这种兼职的双重身份有碍监督的真正实行. 其二,行政权力的中心化和司法权力的专业化.作为人大的监督对象,两种权力的上述特点,决定了人大的监督权力难以轻易地落实.行政权力的中心化决定了人大除非获得政府的合作,否则监督难以进行,而要获得政府的合作,人大必须整合个体的力量为集体的力量,才有可能,司法权力的专业化特别是其中立性的特点,则从另一个角度否定了代表个人监督的可能,人大必须通过多数人的决定程序以证明监督行为的合理性.其三,监督权的内在构成与集体行使职权的先天矛盾.监督权是一个权力群,即监督权并不是一个单一的权力,而是一个权力的“集合体”.因此,“集体行使监督职权”是《监督法》贯彻的基本原则之一.我国宪法学对于“责任制”的研究至今尚未深入,只是简单地将责任制的形式区分为“集体负责制”与“首长或个人负责制”.其中,实行集体负责制就是一切重大问题的决定必须举行会议,由全体成员充分讨论.在形成决议的过程中,一切成员的权利平等,每人只有一次投票的机会,并实行“少数服从多数”的原则.这一概念的前半部分将集体负责制等同于全体成员充分讨论,后半部分又将集体负责制等同于少数服从多数,即使从政治责任的角度出发,我国人大也不是一个集体承担责任的机关.根据我国《立法法》和《监督法》的规定,人大对其常委会或上级人大对下级人大及其常委会的立法和决定行为的监督结果,只有批准或不批准(指自治条例或单行条例),发回(特别行政区立法)以及改变和撤销.但上述的任何一种结果都不可能导致人大代表个人承担责任,也不可能导致下级人大集体承担责任.在我国《代表法》第五章“停止执行代表职务和代表资格终止”中,没有任何一处提到代表资格的停止执行或终止是基于“集体责任”.因此,从严格的法律责任的视角来看,目前我国人大的运行体制很难概括为“集体负责制”.既然人大并非“集体负责制”的机关,那么由“集体负责”推导出来的“集体行使职权”也就难以成立.
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以信息化建设为杠杆推动人大监督工作常态化.人类已经进入信息社会.在信息时代,网络媒体对于推动人大监督工作与时俱进、开拓创新,乃至于促进社会主义民主法治建设都有着深刻而广泛的影响和作用.借助信息手段,人大监督就能更加迅速、充分、有效地发挥作用.
首先,弥补问责信息的缺失,确立代表与选民沟通制度.斯蒂格里茨认为,政府信息是一种公共产品,纳税人为政府信息的搜集支付了费用,他们就应享有公开查阅和获取的权利,任何想把公共信息据为己有的行为都无异于一种盗窃.② 虽然在2008年5月1日,我国正式实行《中华人民共和国政府信息公开条例》,对信息公开的内容做了较为详细的规定,但对政府在行使公共权力过程中,哪些信息必须公开,以何种方式公开,哪些信息可以不必公开,或者在多长期限内不予以公开,这些都没有详细罗列,使政府部门有着高度的“自由裁量权”.因此就要构建选民与代表的日常信息沟通制度,真正实现人民群众对政府的有效监督.
其次,建立和健全人大监督的评估机制.众所周知,各级人大之间不是领导关系,而是法律上的指导关系,因此保证了上下级人大之间可以相互监督与被监督.目前我国人大监督评估机制存在并发挥着一定的作用.根据组织法和监督法的规定,上一级人大常委会对下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查.下一级人大常委会负责人列席上一级人大常委会会议.上一级人大有权撤销下级人大不适当的决议和命令,这也就意味着,人大监督职能的行使要依法接受上级人大的评估.此外,我国人大监督评估机制局限性日益凸现.对人大履行监督职责来说,长期以来,法律赋予人大的监督权过于笼统、教条,比如在监督对象的确定上,监督法确定了三大原则、六项途径,然而在现实中如何把握,没有实质性的规定.还有就是监督程序的规定也存在如上的问题.上文提到的质询权和特定问题调查在实际生活中鲜有应用,因为涉及到的启动程序不够灵活.目前,由于我国人大评估工作主要依靠人大内部议事程序的某些制度,没有形成专门的工作机制,因此评估方式也没有实现专门化和制度化.
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再次,全面推行代表直接选举制度,为人民监督权力提供根本制度保障.值得欣慰的是,2010年,十一届人大三次会议已通过了《选举法》的修正草案,拟实行城乡按相同人口比例选举人大代表,以确保基层代表占有一定比例,使乡镇代表总名额上限增加.如此,从制度上保证了监督者中立和平等的地位.在代表组成上,各级政府、法院和检察院的任何工作人员均不得再兼任人大代表职务.中国共产党和各民主党派党员兼任人大代表必须经由选民选举产生.普通选民代表应当成为我国人大代表专职化队伍的主体,以保证人民代表的真正人民性.在人大代表的工作方式上,代表应实行无限时全日工作制,以便随时随地走访人民群众进行调查研究,了解权力行使的内容和方式,更好地监督权力.
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最后,细化相关法律规定,保证《监督法》的有效实施.《监督法》在我
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注释
①②孙广夏:“宪政视野下中国行政权力的制约与监督”,《甘肃行政学院学报》,2007年第2期,第11～15页.
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