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摘 要 失独家庭是我国实行计划生育政策以后逐渐产生的特殊家庭,这些家庭由于独生子女的死亡陷入困境,精神痛苦、经济困难、生活无着是失独父母面临的现实困难.目前我国缺乏对失独家庭救助的专门法律法规,现行的扶助政策存在诸多问题,相关法律缺乏对他们的特殊保护.因此,修改《计划生育法》,制定专门保护失独家庭的法律法规,完善相关法律,是解决失独家庭问题的重要途径.
关 键 词 计划生育 独生子女 失独家庭 法律救助
作者简介：薛西丽,西北政法大学行政法学院副教授；王亚芳,国药控股陕西有限公司经济师.
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中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-042-02
20世纪70年代初我国开始大力推行计划生育,实行比较普遍的“一孩政策”.该政策的实施使独生子女家庭大量产生,然而,车祸、溺水、疾病、食品安全或其他灾难的发生难以预测,失独风险广泛存在.截至2010年0-30岁独生子女的累计死亡人数为851.7万.因此估计,失独家庭数量为851.7万.而截至2012年,失独母亲不能再生育的失独家庭有44.7万. 失独家庭由于独生子女的死亡而生活陷入困境,失独家庭的问题已经引起政府和社会各界的关注,在建设和谐社会的今天,以法律解决失独家庭问题,使失独家庭回归正常家庭生活,是一个值得探讨的课题.
一、失独家庭的现实困境
(一)精神痛苦
失独父母最大的痛苦就是精神上的痛苦.他们不仅要承受精神上没有子女关心和照顾的孤独感,还要承受失去自己仅有的孩子所遭受的精神折磨.唯一的孩子亡故了,幸福和希望瞬间化为乌有,精神崩溃,他们陷入了永远的悲痛之中.
(二)经济困难
独生子女的父母由于失去唯一的子女一方面承受着巨大的精神打击,另一方面许多家庭还陷入经济困境,生活、养老遭遇巨大的困难.没有子女的赡养费用,不仅失独父母生活、医疗没有保证,由
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(三)生活无着
我国老年人养老主要依靠子女赡养.失独家庭的老人中很大一部分人年龄偏大,老年人身体健康状况随年龄增长而下降,年老的父母都需要年轻的子女照料他们的生活,失独父母遭受丧子（女）的巨大精神打击身体状况会更差,生活困难是可想而知的.因此对于失独家庭的老人来说家庭养老和家庭照料已经是一种奢望.
二、失独家庭救助的制度缺陷
(一)立法缺陷
1.缺乏专门的法律规范.我国缺乏一部专门解决失独家庭问题的法律法规.目前解决失独家庭问题的唯一法律依据是《计划生育法》第27条规定,即“独生子女发生意外伤残、死亡,其父母不再生育和收养子女的,地方人民政府应当给予必要的帮助”.2007年8月31日,国家人口计生委、财政部印发《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》（以下简称《试点方案》）,从2008年起,国家全面实施计生家庭特别扶助制度,并在全国十个省、市、区试点施行.这是我国第一个解决失独家庭困难问题的政策依据,2013年12月18日,国家卫生计生委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部五部委联合印发了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（以下简称《通知》）,进一步完善计划生育特殊困难家庭扶助制度.各地方根据文件精神制定了具体执行的政策.但是应该认识到,失独家庭为执行国家计划生育政策作出巨大牺牲,而且失独家庭数量在与日俱增,已经成为严峻的社会问题,国家应制定专门的法律法规对失独家庭进行救助.
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2.法律规定缺乏可操作性.《计划生育法》第27条作为目前唯一对失独家庭进行救助的规定,缺乏可操作性.（1）法律用语含糊.该法第27条规定的“独生子女发生意外伤残、死亡,其父母不再生育和收养子女的,地方人民政府应当给予必要的帮助”.什么是“必要”,具体应该包括哪些情况,如何掌握,应给予清晰界定；（2）“帮助”一词用词不妥.汉语词典对“帮助”一词的解释是指以出钱、出力或出主意的方式相助别人.虽然失独家庭的独生子女是因为疾病、车祸或者其他意外死亡的,但是他们是因为自觉执行国家计划生育政策,履行计划生育义务所致的风险结果,那么,国家不能只是“帮助”而应当是“补偿”或者“赔偿”,这是政府的责任和义务；（3）救助范围过窄.“帮助”只是给予不再生育和收养子女的失独父母,范围过窄.（4）救助机构不明确.法律只是规定“地方人民政府应当给予必要的帮助”,到底是哪一级地方人民政府来救济,也没有规定法律责任.
(二)两个文件的缺漏
1.领取扶助金年龄限制不合理.《试点方案》和《通知》规定失独家庭女方年满49周岁才能领取扶助金,该规定不合理.失独夫妻如果是年轻夫妻,再生育一个子女,身体和精神打击相对会小一些,能够工作获取劳动收入.但是现在人们普遍压力大,有的妇女45岁就绝经,不能再生育,如果此时失去独生子女,遭受打击后往往就无法正常工作,但是按照文件规定,在年满49周岁以前就不能领取扶助金.
2.中止领取扶助金的限制不合理.《试点方案》规定“扶助对象再生育或合法收养子女后,中止领取扶助金”,此限制不合理.因为从实际情况来看,失独家庭如果收养子女意味着他们年龄大不能再生育,老年人收入会越来越少,加上有疾病,若中止领取扶助金如何维持生活?而且现在养育孩子的成本高,中止领取扶助金,还会影响培养和教育再生育的子女或者养子女.
3.扶助金标准过低.《试点方案》规定“独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻,由政府给予每人每月不低于100元的扶助金,直至亡故为止”.去年发布的《通知》进一步提高了经济扶助标准.自2014年起,城镇每人每月340元,农村每人每月170元.虽然扶助金标准提高很多,但在物价飞涨的今天,对于有积蓄且参加城镇职工基本养老保险的失独家庭来说或许能够维持生计,但是对于没有参加城镇职工基本养老保险和农村的失独家庭来说,当他们失去劳动力,没有任何收入来源且体弱多病的,仅靠有限的扶助金,生活极易陷入贫困. 4.精神抚慰难落实.《试点方案》规定：“独生子女伤、病残或死亡而女方尚未达到49周岁的家庭,由各级政府、非政府组织为其提供精神抚慰、经济救助和医学咨询指导等服务,帮助有再生育意愿的家庭实现再生育.”该规定说明了我国政府对失独家庭提供精神安慰.如前所述,失独家庭父母经受这种残酷的精神折磨,极易发生心理疾病,加上没有子女提供精神赡养,所以迫切需要心理疏导和精神抚慰.但是由于我国目前这个领域的专业人员和机构缺乏,服务人员专业水平和素质参差不齐,缺乏科学方法、沟通技巧,内容枯燥,极少有失独家庭父母能够得到专业的心理康复指导和治疗.
(三)相关法律有缺陷
《通知》提出对符合条件、有收养意愿的失独家庭,在同等条件下,优先安排其收养子女.《中华人民共和国收养法》（以下简称《收养法》）规定了收养人的条件.第六条规定：“收养人应当同时具备下列条件：第一,无子女；第二,有抚养教育被收养人的能力；第三,未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；第四,年满三十周岁.”第一项失独家庭肯定是符合的.问题在第二、三项.从第二项来说,法律如此规定是为了保证被收养人健康成长,但是对失独家庭来说,大多数经济困难,精神又遭受打击,按照法律规定就不具备收养孩子的条件.第三项规定“未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病”的收养人才能收养孩子,这些疾病包括没有影响被收养人健康成长的精神病或其他严重疾病.失独家庭的父母因为经历丧失独生子女之痛,精神状况难免不佳.如果没有外力帮扶,法律如此规定让失独父母想通过收养子女养老、得到精神慰藉的希望破灭,给他们的精神造成再次伤害.
我国发展养老机构目的是为了老年人“老有所养,老有所乐”.但是我国目前对于老年人入住养老机构的管理制度存在不合理的规定,主要是入住养老机构均需子女签字.失独老人没有子女只能由监护人签字.《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）第26条对老年人监护人做了规定,“具备完全民事行为能力的老年人,可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人.监护人在老年人丧失或者部分丧失民事行为能力时,依法承担监护责任.”该规定从理论上解决了失独父母入住养老院担保书签字的问题,但是失独父母入住养老机构涉及经济及责任问题,亲属或者关系密切的人是否愿意担任他们的监护人就是一个很大的问题.基于此,有些养老机构规定没有子女的失独家庭可以由所在街道或工作单位提供相关证明,但实际上,街道或者工作单位都没有承担此项责任的部门.对于监护人的问题,《通知》提出“要建立计划生育特殊困难家庭联系人制度,将失去民事行为能力的计划生育特殊困难家庭成员纳入国家成年监护制度安排中,及时沟通情况,了解需求,提供必要的帮助.”在此先不论国家监护制度建立的情况如何,该规定只是解决了失去民事行为能力的失独老人入住养老院签字问题,对于上述问题仍然没有解决.
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三、失独家庭救助的法律对策
(一)修改《计划生育法》第27条规定
根据上文的论述,《计划生育法》第27条规定可以修改为：“独生子女发生意外伤残、死亡,国家给予补偿,其父母不再生育和收养子女的特困家庭,由国家养老.具体办法由全国人大常委会制定法律来规定.”
(二)制定失独家庭问题的专门法律
如前所述,应制定解决失独家庭问题的专门法律规范,保障失独家庭生活.否则会影响今后计划生育政策的落实,导致公民宁可超计划生育,不愿冒将来成为无依无靠的失独老人之险,承受失独之痛.因为按照现行政策,对于一般夫妻来说,超计划生育的“成本”只是缴纳社会抚养费而已.法律规范具体内容应包括：失独家庭的概念界定,经济补偿、精神抚慰和心理疏导、养老及法律责任等方面.
(三)完善相关法律
1.修改《收养法》关于收养人条件的规定.建议《收养法》第6条增加一项针对失独家庭收养子女的内容,即失独家庭收养子女的条件应该放宽.因为,在抚养教育养子女的过程中,失独父母精神可以得以抚慰.当然,为了保证被收养人健康成长和正常教育,可以由基层政府或者政府派出机构帮助和监督失独家庭抚养教育被收养人,经过一段时间证明失独家庭确实没有被收养的能力,依法中止收养关系.
2.修改《老年人权益保障法》关于监护人的规定.建议《老年人权益保障法》第26条增加有利于失独老人的专门规定.即没有近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织愿意担任监护人的,以及不具备完全民事行为能力的老年人,由单位或者政府确定监护人,确实没有人担任监护人的,由单位、基层政府或者政府派出机构的民政部门代表国家承担监护失独老人的责任.针对老年人入养老院问题,政府应为失独老人设立专门养老院养老.经济条件好的失独老人如果希望到其他养老院养老的,没有监护人的,由原单位承担监护人来签字证明,没有单位的,由户籍或者住所地基层政府或者政府派出机构的民政部门签字证明.
注释：
陈恩.全国“失独” 家庭的规模估计.人口与发展.2013（6）.100-103.
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