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一、案情简介
2004年,原告关某以合法买卖方式取得一宗土地,该块土地上原有一栋违法建设,建于1996年,该建筑物的建设人为该块土地的出售人,至今未办理规划许可.土地转让时,该栋房屋连同土地一起转让并移交给买受人关某.2010年7月21日,阳江市城市综合管理局下属的阳江市城市管理综合执法支队在巡查时发现了该违法建筑物,并致函市住建局依法认定了其未经城乡规划部门许可,属于擅自违法建设情形.
2010年10月18日,该市城市综合管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条、四十四条和第六十四条、六十六条规定,作出七日内自行拆除该违法建设的处罚决定.
关某接到行政处罚决定书后,在法定的期限内向人民法院提起诉讼,认为该处罚决定适用《城乡规划法》违反了法不溯及既往的原则,属于适用法律错误情形,同时认为处罚对象应为违法建设人而非自己.人民法院经审理后做出如下判决：“该决定未对建筑物的建筑时间予以查明.被告应查明建筑物的建筑时间,并根据当时的法律法规进行处理”；“撤销后,被告可在查清事实基础上重新作出处罚决定”.2011年8月3日,阳江市城市综合管理局在查清该房屋建筑时间的基础上,适用《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）第三十二条、四十条和《城乡规划法》第四十条、第四十四条及六十四条、六十六条规定,再次作出七日内自行拆除该违法建设的处罚决定.关某接到处罚决定书后,依法向人民法院提起诉讼,认为该市城市综合管理局在法律适用上存在以下错误：1.两年内违建行为未被发现就已经失去追责时效；2.以合法买卖等转让方式取得的违章建筑物的买受人即实际占有人不应作为处罚对象,应以实际建设人为处罚对象；3.市城市综合管理局适用已经失效作废的《城市规划法》进行处罚,适用法律错误；4.行政机关就同一事实作出两次限期拆除决定,违反了“一事不再罚”原则.同时,因两次处罚决定内容相同,又违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条有关规定,人民法院判决被告重新作出具体行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为；5.该违建行为并不属于严重影响城市规划且无法采取改正措施的情形.
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二、诉讼争议焦点
本案在诉讼过程中,诉讼双方在法庭辩论阶段就双方争议的焦点进行了激烈的辩论,其中诸多有关法律适用和执法疑惑问题,颇具争议性和典型性,值得探讨.现就该案在法庭辩论过程中的有关主要争议焦点问题总结如下：
(一)两年内违建行为未被发现,是否失去追责时效?
诉方观点认为：该案的违建行为发生在1996年,事后多年未被发现,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款关于违法行为两年内未被发现的不再给予行政处罚的规定,该违建行为已经失去追责时效.
辩方观点认为：违章建筑是一种典型的继续违法行为,对有连续或者继续状态的违法行为,从行为终了之日起计算处罚时效期限,行为终了之日即最后违法行为的发生之日.
(二)能否以合法买卖等转让方式取得的违章建筑的实际占有人为处罚对象?
诉方观点认为：根据谁违法谁负责的原则,应将违法行为的实施者作为处罚对象,即本案中的违建行为是建房者在建房时实施的,当时的建房者理应成为行政处罚对象.
辩方观点认为：以合法买卖等转
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(三)违建时未被发现,事后处罚适用新法还是旧法?
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诉方观点认为：查处时《城市规划法》已经废止,应适用现行的《城乡规划法》,适用旧的《城市规划法》做出行政处罚决定,属于适用法律错误情形.
辩方观点认为：按照法律不溯及既往的原则,在《城乡规划法》实施后处理该法实施前发生的违法建设案件,应当适用《城市规划法》,而不应适用《城乡规划法》.
(四)作出的两次责令自行拆除决定,是否违反“一事不再罚”原则?
诉方观点认为：行政机关就同一事实作出的两个相同结果的行政决定存在着违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”情形,同时也违反了“一事不再罚”原则.
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辩方观点认为：人民法院判决被告重新作出具体行政行为,被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同,但主要事实或者主要理由有改变的,不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形,显然也未违反“一事不再罚”原则.
(五)是否属于严重影响城市规划且无法采取改正措施的情形?
诉方观点认为：该违法建设并不属于严重影响城市规划且无法采取改正措施,应予以拆除的情形.尚可通过补交罚款、补办相关证件予以改正的方式消除对城市规划的影响.
辩方观点认为：该违法建设属于未取得《建设工程规划许可证》擅自施工情形,且处于该市人民医院的红线规划图内,又在主干街道,严重影响市容市貌,完全属于严重影响城市规划且无法采取改正措施应予以拆除的情形.
三、案件评析
(一)两年内未被发现的违建行为仍在追责时效之内
违章建筑是一种典型的继续违法行为.继续违法行为是指一个违法行为发生后,行为以及由此造成的不法状态一直处于持续状态.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定,对有连续或者继续状态的违法行为,从行为终了之日起计算处罚时效期限,行为终了之日即最后违法行为的发生之日.只有这样,才能有效避免违法者钻法律的空子实施违法行为,逃避法律的制裁.
(二)可以以合法买卖等转让方式取得的违章建筑的实际占有人为处罚对象
根据“谁违法谁负责”的原则,理应将违法行为的实施者作为处罚对象,即本案中的违章是建房者在建房时实施的,建房者理应成为行政处罚对象.然而,现实中一些事后发现必须拆除的违章,违章建筑的建造者已将之转让他人,这就带来一些问题,如果行政执法过程中,完全按照“谁违法谁负责”的原则进行处罚,势必带来操作障碍或弊病.笔者认为以合法房屋买卖等转让方式取得的违章建筑可以以实际占有人为被处罚相对人.这是一个法律空白,但却有理论和现实基础.
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