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营业税改增值税面临很多难题,不仅涉及到财政体制如何调整等体制问题,还涉及到增值税“扩围”的顺序,税率设计等技术问题.
上海的营业税改增值税试点正式于2012年1月1日启动,标志着增值税“扩围”改革开启了破冰之旅,营业税改增值税将成为“十二五”时期最重要的结构性减税的举措.
但营业税改增值税将面临很多难题,不仅涉及到财政体制如何调整等体制问题,还涉及到增值税“扩围”的顺序、税率设计等技术问题.本文在总结上海试点行业相关做法的基础上,直面改革的难点,以期对未来的增值税“扩围”改革有所借鉴.
财政体制改革呼声渐急
依据我国现行分税制财政体制,增值税是中央和地方共享税, 国内增值税收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府间分成,进口增值税收入归属中央,由国家税务机关征收管理.而营业税是地方税,除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外,其他均归属地方财政收入,由地方税务机关征收.
营业税改增值税后,作为地方第一大税种的营业税将逐步被增值税取代,将影响到地方财政收入规模.尤其是在当前我国地方税体系尚不完善的情况下,如果仍然保持现有的财政体制,无疑对地方财政收入产生很大影响.
因此,如何弥补地方财政收入损失,为地方政府提供公共服务建立一个长期稳定的财政保障机制,是改革成败的关键,也是增值税“扩围”改革能否得到地方政府支持的一个关键因素.
关于财政管理体制的调整,目前学界也多有争论,主要有以下四种方案:一是维持现有的格局,“扩围”后的服务业增值税仍由地方税务局征收,收入归地方；二是维持现有的共享比例,通过调整税收返还或者作为固定转移支付等方式；三是调整中央与地方分享比例,改革后的增值税由国家税务总局征收；四是对财政管理体制进行彻底改革,国税和地税合并,重新划分中央和地方收入隶属关系.这四种方案包含了渐进式和一步到位的改革,各有利弊.
根据国际多数成功实施增值税国家的经验看,应将增值税的立法权和征管权限划归中央,由中央政府负责制定税法、统一进行征收管理,同时以最终消费地为基础,并考虑地区均等化的因素,实现增值税在中央和地方之间的收入分配.
从上海的试点方案看,为了确保试点期间现行财政体制基本稳定,上海实行原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区,税款分别入库.
借鉴国际经验和国内的试点改革,从长远看,我国未来的增值税“扩围”改革,也应及时改革我国现行的分税制财政体制,为地方税体系提供支撑.
为了确保改革的顺利实施,在改革的初期,可暂不调整增值税中央与地方的分享比例.对地方收入减少的部分,可以通过中央财政的税收返还来解决.从中长期的角度看,增值税在中央和地方之间的收入共享比例应予调整,可适当向地方倾斜,具体的分配应在综合考量各地的经济发展程度、人口数量、消费能力、基本公共服务需要,以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定.同时,加快重构地方税体系的步伐,通过开征房产税、促进资源税的改革完善,确定地方税的新的主体税种,以为地方提供稳定的收入来源.
关于营业税改征增值税后是由国家税务征收还是地方税务局征收,涉及到税务机构的改革问题.一直以来,关于国、地税机构改革的呼声很高.因此,可以据此契机,改革初期,将营业税改增值税后由国税局征收,地税局相关业务人员可并入国税局.两套税务机构整合为一个运行协调一致、征管高效的税务机构则视时机而定.
“渐进式”还是“一步到位”?
在增值税“扩围”改革中,一些特殊行业的改革应该慎之又慎,建筑业、金融保险业等改革应通盘考虑.
关于增值税“扩围”的方案,无外乎两种：一是采取渐进方式,即首先在部分地区试点行业的基础上,推广至全国.再对符合条件的行业分次分批进行“扩围”；二是一次到位式改革,即一次性将所有服务业都纳入增值税征收范围.
我国目前尚未达到实行全面增值税的条件,扩大增值税范围的改革应按照平稳过渡、分步实施的原则渐进式展开,期望毕其功于一役的激进式改革是行不通的.渐进式改革是我国在经济转型期间屡试不爽的方式,现有的增值税“转型”改革的成功也佐证了这一改革方式的科学性.
渐进式改革可以在扩大试点范围的基础上,选择符合条件的行业入手,先易后难,循序渐进,出现问题,及时解决,从而最大限度地降低改革的成本.
具体来说,改革应该首先在试点成功经验的基础上,逐步扩大试点范围及至在全国实施.其后
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