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中国联合商报： 1994年我国开始采用分税制后,地方政府与中央政府的关系发生了什么变化?

孙飞：实行分税制是市场经济国家的一般惯例.市场竞争要求财力相对分散,而宏观调控又要求财力相对集中,这种集中与分散的关系问题,反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题.但我国自1994年进行的税制改革目前确实存在很多问题,按照税收制度,中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类,带来最明显的变化是地方财政收入和中央财政收入发生了“反向剪刀状”,分税制前中央政府财政收入偏低,收支比例不对称,不能承担日渐庞大的开支,也导致中央政府缺乏对宏观的干预能力.分税制后地方政府财政收入占全国财政总收入比例逐渐减少,财力上移,中央更有实力加强宏观调控,而地方财政则显得比较紧张.事实上,分税制的前提是财权和事权的对称,然而,我国的分税制改革在将“财权上移”的同时,却一直没有相应的将“事权上移”.地方政府要完成中央有关的规划和指标任务,就必须要有充足的财源才能为中央“请客”的指标及为本身政绩“买单”.

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中国联合商报：既然这样,地方政府会怎么干?

孙飞：按照我国现行的官员考核升迁的办法,地方政府官员要获得升迁,就必须将GDP和财政收入搞上去.虽然中央政府要转移部分收入给地方,但未形成法定的分配机制,在地方大量财权上交的同时,事权大多部分仍留在下一级政府,形成了中央和地方之间“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局.

分税制后地方政府的财政收入急剧减少,但其财政支出占全国财政总支出比例却不断增大,造成地方政府的财权与事权不对称,地方政府必然加大基础设施投资、追求GDP的增长增加财政收入.

办法一就是获取“土地财政”.而分税制改革也开了这样一个口子,分税制以后规定,房地产开发中的土地出让金和各种税费归地方财政支配,地方政府为了获得经济发展的资金,就产生了卖地的冲动,甚至一些地方土地出让金收入一度占据地方财政收入的半数以上.

中国联合商报：怎么看这种“土地财政”,地方政府在房价上涨中扮演的是什么角色?

孙飞：“土地财政”实际上是政府在透支未来,甚至可以说成为地方政府和开发商合谋推高房价的动力.

地方政府以土地为载体,一方面,他们利用手中的权力,借用公共利益的名义低价从农民手中征得土地,另一方面他们又作为土地的管理者向房地产企业出让土地.土地征用与土地出让间的利差是地方政府扩张用地冲动的内在动因.

地方政府为了提高土地收益,必然要通过一系列运作提高土地价格,要提高土地价格必然先要提高土地价值,而能体现土地价值的最直接参数就是房价.于是,就出现了所谓地方政府与开发商联手推高房价的现象.

地方政府出让土地获得了地方经济发展所必需的资金和收入来源,促进了当地经济的快速发展.但土地财政的弊端也十分明显,最直接的影响就是为了获得更多的收益,地方政府形成了建设用地的扩张性冲动.要根治这一痼疾,必须从税收分配、地方政府对土地收益的支配权限等入手来解决.

中国联合商报：请介绍一下正在酝酿的体制改革,包括政绩的考核以及财权的划分?

孙飞：目前,中国的经济发展到现在,综合国力已经很雄厚,政府应该考虑均衡化发展,中央政府适当让利,既让地方政府的财权和事权对称,也要提高地方政府的积极性.通过几次宏观调控,有关方面应彻底反思房地产业和房地产市场的特殊性,从制度上建立房地产业长期平稳发展的基础环境.

从当前的房地产发展来看,房地产市场是失灵的.无论是市场经济国家,还是计划经济色彩比较浓厚的国家,从纯市场经济理论的角度来讲,市场是可能失灵的.在市场失灵的情况下,政府可以调控,并且为了扭转这种不良的局面,它还必须调控.政府现在就是要承担起这种责任,进行宏观调控,稳定当前的楼市,引导它向健康的方向发展.

我们也可以看到,在当年的香港,当索罗斯要袭击港元、袭击联系汇率制度的时候,香港特区政府就动用资金成功狙击了索罗斯.在特别法制化、特别市场化的香港,特区政府都会动用行政力量来干预金融市场.所以,在房地产市场发展不健康的时候,国家应该进行全方位的调控.

目前要从根本上使“经营城市”走出卖地生财的模式,这牵涉到众多方面问题,如中央与地方各级政府财权与事权的确定,包括财政转移支付行为、规模、支出责任、结算办法等需要法律的形式加以明确,另外,最根本的问题是改变自上而下的考核机制,这牵涉到政府及官员自身权力和利益的问题.

这有赖于财政体制在事权与财权相一致原则上进一步深化改革,改变地方政府作为“地主”的角色,真正让政府成为“服务型政府”.

中国联合商报：在政府层面,土地出让金、房地产的税费征管一直备受诟病,如何解决这些问题?

孙飞：房地产的税费也是地方政府的重要税收来源.目前房地产的税费征收比较混乱,费税设置不合理,房地产发展到现在,政府应该对这些税费进行梳理,取消重复性和不合理的税费.基本的方向就是要推进“费改税”

行政事业性收费的灵活性决定了它可以在税收没有触及的范围内或者税收无法普遍实行的领域中发挥巨大的作用.它的初衷应该是本着“谁受益,谁缴费”的原则,为政府各部门提供服务而发生的耗费进行补偿.作为税收的补充而设置少量收费确有必要,但由于其一般都缺乏效率.

减少行政事业性收费,一方面避免了对同一税源既征税又收费的反复课征,保证了充足的税收来源,减少了纳税人的抵触情绪,降低了税收征管成本,同时也使政府通过利用税收手段对房地产行业进行调控成为可能.

另外,在分税制财政体制下,税权过度集中于中央,难以满足房地产的区域性特点.地方只有征管权而无立法权,这在部分城市存在房产泡沫的时候,地方政府难以在可选择的调控手段中实现精准化调控,无法促进房地产的资源优化配置和有效利用.

中国联合商报：为什么要开征物业税,效果如何?

孙飞：开征物业税