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摘 要 ：政府决策体制的完善与优化,关系到政府决策的质量和整个行政体制改革的成效,也关系到政治体制改革的进程.中国政府决策体制的演进呈现出从决策权力高度集中向合理的权力结构转向,从个人决策、经验决策和随意决策向民主决策、科学决策和决策程序化转向,从非制度化向制度化转向.与西方国家比较,中国政府决策体制的特色在于：执政党在整个政府决策系统中居于核心地位；“人大”的决策权优越于政府；民主党派具有参与政府决策的制度化途径：利益集团对政府决策的影响尚不突出.基于此,中国政府的决策体制必有自己的发展逻辑.

关 键 词 ：政府决策；决策体制；决策体制特色；决策权力结构

中图分类号：C934　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)05-0084-04

政府决策是行政管理的首要环节.政府决策体制的完善与优化,是我国行政体制改革的重要组成部分,它不仅关系到政府决策的质量和整个行政体制改革的成效,而且也是关联政治体制改革的问题.因为政府决策权力的合理配置、决策民主化和法制化等方面的进展,是推进政治体制改革的助力.本文对我国政府决策体制的演进、特色和发展逻辑的研究,旨在阐释政府决策体制经历的变革和未来的发展取向,而对我国政府决策体制特色的概括,有助于我们对政府决策体制演进和发展逻辑的认识.

一、中国政府决策体制的演进

决策体制,是行为主体之间决策权力配置、运行机制及决策方式、程序、规则的总称.政府决策体制,就是一定国家中的执政党和有决策权的国家机关在事关国家政治、经济和社会发展的重大问题上进行决策的权力分配、运行机制、决策方式、规则以及程序等内容.

中国政府的决策体制是由共产党领导在长期革命和建设的实践中形成和发展的.新中国成立初期,中央的重大决策文件都以“中共中央、国务院、中央军委”的名义联合发出,所以当时的决策体制呈现“党政军”权力结构,而事实上决策权集中于党中央,这一点从1953年3月《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》中可见一斑.该文件规定：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险.今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,必须经过党中央的讨论和决定或批准”,“政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题,均须定期地和及时地向中央报告或请示,以便能取得中央经常的、直接的领导.”应该说,特殊历史背景下形成的这种权力高度集中的决策体制,对于稳定当时的政治局势、维护中央的权威和组织动员能力、保障国家政治上一体化都起到了关键性的作用,也是实现中国从新民主主义向社会主义社会转变、从落后农业国向先进工业国转变的政治保障.1954年10月第一次全国人民代表大会后建立以国务院为首的治理机构.但随后而来的“大跃进”运动助推执政党重新亲自处理所有重大国家事务.不可讳言,改革开放前的政府决策体制存在一些突出的问题,诸如决策权力过于集中.执政党与其他决策主体的权力划分不明,党政不分：决策程序和规则不健全,决策体制制度化程度低；党政机关中个人决策、经验决策和主观决策盛行,决策方式方法单一、陈旧等.1978年改革开放后,伴随着我国领导体制改革的启动,政府决策体制的改革也提上日程.1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：历史上党的“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委.党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板.党的一元化领导,往往因此变成了个人领导”.中共十二大开始触及政府决策体制的改革问题,新党章规定任何重大问题都不能由任何个人来作决定,必须经过党委的民主讨论.1986年时任国务院副总理的万里发表“决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题”的讲话,第一次明确提出了决策民主化、科学化的目标.1989年中共中央发布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,确定了民主党派作为参政党的地位,这为民主党派参与政府决策活动奠定了基础.1990年中共十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》,指出“要保证决策正确、执行有效,必须坚持从群众中来到群众中去,建立和健全民主的、科学的决策和执行程序”,“要重视和加强决策研究、决策咨询机构的工作.发挥它们的参谋作用”.这是党的文献关于决策民主化、科学化的进一步要求.1992年十四大报告中重申“领导机关和领导干部要认真听取群众意见,充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用,加速建立一套民主的科学的决策制度.”十七大报告又强调“从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与”问题.以上可见,改革开放以来,我国政府决策体制经历了自我完善的演进.由于中国共产党的政治决策引领着“人大”和中央政府的决策方向,所以,中国共产党的决策思想的发展决定着政府决策体制的演进.总的说来.中国政府决策体制的演进显现出几个转向.

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一是从决策权力高度集中向合理的权力结构转向.如果说,改革开放前我国政府决策体制的特征是决策权力集中,以党代政,那么,改革后决策体制的趋向则是对国家政权机关在决策中的职能进行定位,适度分开,从而保证各种国家机关发挥各自的决策作用.二是从个人决策、经验决策和随意决策向民主决策、科学决策和决策程序化转向.这是有关决策方式方法及决策机制的改革,也是向决策民主化、科学化目标的迈进.三是从非制度化向制度化转向.为提高决策体制的制度化水平.中共十六届四中全会指出建立广泛征求意见制度、决策协商和协调制度、专家论证制度、技术咨询制度、决策评估制度、责任追究制度等.实践中决策体制制度化建设不断推进.

二、中国政府决策体制的特色

毫无疑问,中国政府决策体制是在符合自身国情的政治发展道路上演进的,当然,这并非说可以拒绝借鉴国外的成功经验和人类文明的共同成果,而是说在政府决策体制的形成与演进中,中国自有的特色十分明显.正是特色使它与其他国家的政府决策体制区分开来.

第一,执政党在整个政府决策系统中的核心地位和主导作用,是西方国家执政党所不可比拟的.西方国家实行政党政治,执政党的地位伴随着选举的结果而不断发生交替,且不说总统制国家里执政党对政府决策的影响较为有限,即使内阁制国家的执政党对政府决策权力的把持或对政府决策过程的影响,也不是长期的、固定的.而在中国,共产党作为唯一的、长期执政的政党,其在政府决策中起着巨大的政治指导作用,它对政府决策的影响力是西方执政党所不可比拟的.中国共产党在各个历史时期制定的路线、方针、政策都是各级政府施政的指导方针.因此说,它在整个政治生活中的决策中枢地位和政治影响力远远超过西方国家的任何执政党.这是中国共产党 作为全国人民的领导核心之地位所决定的.

第二,立法机关“人大”的决策权优越于政府.在西方总统制国家三权分立的体制下,立法机关与行政机关分立又相互制衡,在赋予立法机关牵制行政机关决策的权力的同时,也规定立法机关的议案必须经过总统的签署才能生效,同时赋予总统立法否决权,以牵制立法机关的决策.而在中国,人民代表大会的决策即立法不受任何来自政府的否决与干预,其决策地位在政府