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自1978年9月恢复设立以来,中国工商行政管理经历了两次大的体制调整：第一次是1995年,在设区的大中城市,将原来的区工商局改设为分局,使之成为市工商局的派出机构；第二次是1999年,在全国实行了省以下工商行政管理部门人、财、物的垂直管理.两次体制调整,都是以强化条线垂直管理为取向的.

目前正在全国推进实施的第三次工商行政管理体制调整,肇始于2011年10月,由国务院办公厅下发了国办发（2011）48号文件,重头内容是与前两次垂直管理取向相背的取消垂直管理,实施分级管理,也就是人们常说的“划归地方、属地管理”；缘由是适应《食品安全法》的需要,整合食品安全监管职能,为地方政府搭建一个集职能、机构、责任于一体,能对食品安全负总责的平台；而强大的推力则来自于2013年3月14日全国人大十二届一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,以及十八届三中全会关于全面深化改革的决定.

观察正在推进的工商行政管理体制调整的进程,工商行政管理部门的“存”与“改”已经成为了一种客观现实,但“废”呢,是否潜藏其后?或许存、改、废都是应当直面的.

存：当下的总体模式还能持续多久

存,就是职能有所调整,但保留工商行政管理的机构,并保持实质性运行.

也就是按照2013年版的《国务院机构改革和职能转变方案》所明确的,“将国务院食安办的职责、国家食药局的职责、质监总局的生产环节食品安全监管职责、工商总局的流通领域食品安全监管职责整合,组建食药总局,统一监管生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性；将工商、质监部门相应的管理队伍和监测机构划转到食药部门”.这种可称之为“顶层模式”的调整方案,已在国务院层面,通过划转职能、划转人员的方式,于去年完成,国家工商行政管理总局与国家质监总局、国家食药总局挂牌按新的职能配置步入实质性运行.

在31个省、自治区、直辖市,除天津市拟组建市场监督管理委员会是省级层面的唯一例外,其余都把与“顶层模式”的接轨作为基本取向,习惯上的“对上一致”,使得工商行政管理部门得以保留和运作.

但是,现阶段机构保留,实质运作,是否就意味着工商行政管理部门就可以高枕无忧了呢?或者说,当下的总体模式能持续下去吗?

依靠培育市场和发展个体工商户的业绩,工商部门取得了市场经济条件下的“应有地位”.然而,在当时语境下的培育与发展,更多闪耀着行政手段的“身影”.随着市场经济步入规范阶段,发展的抓手愈来愈走向市场、依靠市场,培育与发展的功能交由市场来承担,行政手段淡出、退出,转向了由市场在引导、鼓励、培育中起基础性作用、决定性作用,行政化被市场化替代,这种替代是时代的进步、发展的理性和制度的成熟；对工商部门来说,这种退出可能是一种职能的退化与让渡,个中既有无奈,但更多是体现或顺应了市场经济发展的大势.

而所谓的“发放营业执照”,曾被认为是工商部门的基本职能与地位支撑,并因为高门槛而带来的“中国式办照难”,时常受到非议和诟病.

如今,市场化发起的对“发发营业执照”的冲击,正改变着其原有的内涵.因为,随着公平公开透明的市场规则的逐步建立,“推进工商登记制度便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制度逐步改为认缴登记制度”,不但降低了门槛,放宽了市场准入,更在资本金的配置和“做什么”、“怎么做”等方面还权于市场主体,减少行政干预,市场的决定性作用和市场主体的自主经营、自主选择作用,正逐步得到充分的释放、必要的尊重和有效的显现,申请人办照不再神秘,难度不如以往,仅是便利化条件下工商部门为申请人提供的一项平常服务而已.

改：局部模式的突破

改,就是与质监、食药监部门进行机构、职能的重新整合,组建市场监督管理部门,虽仍加挂“工商行政管理”的牌子,但仅为与上对应,充其量是半实质性运行.

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这项改革探索发端于深圳.早在2009年9月,深圳市整合了工商（物价）、质监、食药、知识产权部门的职能,组建了深圳市市场监督管理局.成为工商行政管理局部模式突破的“吃螃蟹”之举.

2013年底,浙江省政府在文件中明确要求,统一将食品药品监管、工商行政管理部门的职责和机构进行整合,组建市场监督管理局,并于2014年2月底完成.

2014年1月1日,上海市在总体模式保持不变的情况下,选择浦东新区整合工商、质监、食药监三部门的职能,正式挂牌运作了“上海浦东新区市场监督管理局”.

从去年下半年以来,全国各地除了照搬“顶层模式”外,在涉及工商、质监、食药监等部门市场监管的职能整合上,出现不同的局部模式的突破与探索.比如：

“四合一型”,即合并食安办、工商、质监、食药部门的机构职能,组建市场监督管理局,但考虑对口联系的需要,加挂工商、质监、食药部门的牌子.

“三合一型”,即合并工商、质监、食药部门的职能,重新组建市场监督管理局,加挂工商、质监、食药部门的牌子.

“二合一型”,即整合工商、食药部门的职能,组建市场监督管理局,但划入质监部门生产领域的食品安全监管职能,加挂工商、食药的牌子,保留质监局.

上述模式的适用范围主要在市、县（市、区）,同时,在具体操作上也并非一种模式“一竿子到底”,存在着混合使用的情况.比如,安徽省出台的方案,市一级是整合食安办、工商、质监、食药四个部门食品药品安全监管职能,组建新的食药局；县一级则是工商、质监、食药部门合并组建市场监督管理局.在浙江省,舟山市是整合工商、质监、食药部门的职责,组建新的市场监督管理局；而在其他城市,如杭州、宁波,都是整合工商、食药部门的职责和划入质监部门生产领域食品安全监管职责,组建市场监督管理局.

这种局部模式的改革突破,是大市场监管理念与模式的接受与应用,虽然目前仅在省以下的部分地区探索实施,但其蕴含或反映出的典型意义不容小觑： 是在“改”的探索上,打破了以往大一统的模式,进入了与顶层模式不一致的“战国时代”,意味着基层的机构设置可以从实际出发,告别长期秉持的上下对口,是中央与地方责任体制的重塑.推而广之,预示着往后基层在发展、管理上可能将拥有更多的自主权、决定权.

另外,在改革路径上另有深意.因为大市场监管中的机构整合、职能归并,多方利益、矛盾纠纷复杂,传统的以上为主、以上为准,在上层累积并形成了思维定势、工作惯性,乃至既得利益,从上突破阻力大、难度大.于是,通过打破惯例与常态,转移阵地,在基层先行先试,开展大市场监管实践,进行大市场监管机构与职能的整合,绕过上层的阻力和制度惯性,积攒基层有效实践的正能量,釜底抽薪,以下促上,以上攻下,形成先“战国”后“大一统”的倒逼取向,实现改革目标的“逆袭”.当然,这仅仅是一个可能存在的倒逼猜想而已.无论如何,局部模式突破的典型意义已经呈现.

废：长期的目标模式可行吗

废,就是将工商行政管理部门的现有职能分解到有关部门,机构撤销,牌子取消.

在国内外背景下来考量,工商行政管理部门的地位与作用的确是一个令人尴尬或郁闷的问题.

从国外看,缺少国际惯例的支持.遍览国（境）外,都找不到相对应的一个名为工商行政管理的专门机构,其职能工作也是散见于相关部门.以被国内广为引用的美国为例,企业法人登记由州务卿办公室承担,营业登记由税务部门完成；竞争执法（不正当竞争与反垄断）由商务部门承担；面广量大的消费者权益保护有联邦贸易委员会承担；商