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摘 要 ： 利用2011年江西省6个案例村农户调查数据,以“分山到户”后的农户造林为研究对象,在描述、比较集体林权制度改革前后案例村农户造林活动的基础上,重点分析了制度因素对农户造林意愿与行为的影响.研究结果表明：内容完整而排他的林地承包经营权是农户造林意愿的根本原因,林业税费减免、林业补贴制度促使农户造林意愿转化为造林行为,林权流转、抵押制度缓解了林地、资金等生产要素对农户造林活动的约束,但制度供给显著不足.而限额采伐制度则增加了农户营林成本,并对森林质量有一定影响.
关 键 词 ：农户造林；产权；林业税费；林权流转、抵押；限额采伐
中图分类号：F316.23文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0058-09
以家庭承包为主要内容的集体林权制度改革后,普通农户成为我国集体林的造林主体,其造林意愿与行为直接影响到森林数量和质量,因此成为衡量集体林权制度改革成效主要因素之一.目前国内学者多运用定量分析方法围绕农户造林行为的影响因素展开相关研究,研究结果表明：产权安排、生产要素、造林成本、木材价格、采伐指标等因素影响农户造林行为[1-3].也有学者对林改后造林农户的经济与财富状况、政治身份、文化程度、职业经历、社会关系等特征进行实证研究[4].但现有研究成果未将制度因素从农户特征、生产要素以及市场等因素中剥离出来,尚不能准确反映林改成效,即使涉及制度因素也仅限于家庭承包和采伐制度,没有系统分析流转、抵押、税费、补贴等制度对农户造林的影响.基于此,本文运用多案例研究方法,充分调查林改后农户造林意愿和行为的变化,厘清影响农户造林的制度因素,分析各制度因素在影响农户造林意愿和行为中的具体作用,试图对林改成效进行客观评析与讨论.
为掌握第一手资料,课题组选择江西省安福县和铜鼓县6个案例村,运用入户问卷调查和半结构访谈方法进行实地调研.安福县和铜鼓县均为江西省重点林业县,铜鼓县为江西省林改试点县之一,安福县是国家商品材基地县.县级访谈与资料显示,林改后农户造林积极性有所提高,铜鼓县仅2005年一年农户造林1.5 万亩,超过前20年农户造林总数,安福县2011年春造7.8万亩中农户造林占55.2%.
一、案例村基本情况
在广泛收集资料和听取省林业厅建议的基础上,课题组以林地面积和活立木蓄积量为依据,综合考虑用材林资源、造林面积及林改试点等因素,确定安福、 铜鼓为案例县.之后在两县林业局举行座谈,了解和收集各乡镇森林资源、以及林改前后造林、采伐、税费、流转、抵押等相关数据,对各乡镇林地面积和活立木蓄积进行排序,在此基础上选择森林资源丰富的安福县章庄乡和彭坊乡、铜鼓县棋坪镇、三都镇和排埠镇,并综合考虑到户率、人均林地和林业收入比重以及区位条件等因素,确定了农户森林资源依赖度较高的塘溪村、将坑村、寄岭村、幽居村、大槽村及梅洞村为案例村（见表1）.案例村实地调研在村级和农户两层面展开.村级调研主要是进行村干部座谈,在此基础上了解并收集案例村自然资源、人口、收入、林改前后林权状况以及造林等村级基本数据.农户调研采取调查员入户一对一调查问卷方式,并结合半结构式访谈.6个案例村共发放问卷115份,有效问卷110份,有效问卷率95.65%.
林业“三定”时,6个案例村基本将最好或较好的山林作为自留山均分到户,因农户对责任山主要是管护责任,各村形式上按照人口或劳力将剩余山林分配到户,但到本次林改前,责任山基本由村集体统一经营,经营的主要内容是采伐林木,较少造林.2005年村级林改时,除寄岭村2005年村级林改时,寄岭村村委会不同意维持林业“三定”分配方案不变,欲将所有林木变卖分红后按现有人口分地,被村民代表大会否决,改由各组自行确定林改方案,形成维持与重新分配两种方案. 外,其他村维持林业“三定”的做法,最多根据人口增减情况进行微调,继而对自留山、责任山分别进行长期和30～50年将坑村、塘溪村为30年；寄岭村、幽居村、大槽村、梅洞村为50年. 承包期的物权确认.从2005年起,案例村农户陆续造林,与林改前主要造林时期相比,到2010年止,塘溪村、将坑村、寄岭村、幽居村、大槽村和梅洞村林改后年均造林面积分别约为林改前的3.7、2.5、1.7、1.2、2.4、2.7倍（见图1）.
调研中农户普遍反映林改后年均造林面积大于林改前,但因林改前无准确、连续的数据统计或文字记载,为保证研究的相对科学性,本文以各村林改前主要造林时期年均造林面积与林改后年均造林面积进行比较.其中林改前是指1981年林业“三定”到2003年,林改后是指2004年江西林改到2011年,均选取4年的年均造林面积数据.如此处理的理由是：受可供造林地、林木自然条件、轮伐期、造林资金、造林项目等众多因素的制约,林改前各村主要造林期不同,因而按照自然年对各村造林情况进行比较缺乏研究价值.林改前,江西省大致经历以下主要造林阶段：1983～1986年林业“三定”两山造林、合作造林、商品材基地建设等；1987～1994年“灭荒造林”、国乡联营、长江防护林体系建设项目一期等；1993～2000年世界银行贷款林业项目一期和二期等；1999～2004年“跨世纪绿色工程”一期、世界银行贷款林业项目三期、日本国际协力银行贷款江西省造林项目、退耕还林等.本文依据上述造林阶段,将安福县塘溪村、将坑村、寄岭村林改前年均造林面积分别界定在1992～1995年、1989～1992年、1992～1995年,将铜鼓县幽居村、大槽村、梅洞村林改前年均造林面积分别界定在1984～1987年、1999～2002年、2000～2003年.所选择的时间段均属于主要造林项目时期,造林面积较大,与林改后的年均造林面积相比,一定程度上说明林改前后造林情况的变化,而且,因林改前造林项目主要由政府出资,与林改后农户个体造林相比更具有证明力.
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二、林改后案例村农户造林意愿与行为的变化 农户调研结果显示：6个村110户受访农户中,林改后造林的有79户,占受访农户总数的71.19%.造林户普遍增加造林投入,试图通过流入林地扩大造林面积,希望借助林权抵押贷款缓解造林资金压力.
(一)造林户加大造林投入,精耕细作,单位林地出材量较前提高
与林改前相比,杉木造林户在造林环节以及资金和劳动力方面加大投入,具体表现在：林改前,农户造林环节普遍为除杂、挖穴和简单抚育,林木生长主要依靠自然力,经营方式较为粗放,造林投入约300元/亩.林改后,为了提高出材量,农户开始精耕细作,增加了炼山、伐根、施肥环节,选择良种,严格造林技术标准,强化管护措施.一般造林投入约在650～780元/亩之间,扣除通胀因素,折现后农户造林投入增加248～358元/亩.
炼山是南方林区常见的清山方式之一,但因其需要资金以及劳力投入,特别是组织不力易引发火灾,林改前农户造林很少炼山,林改后,在营造杉木的76户中,进行炼山的有27户,占比35.5%.对于采伐剩余物较多的南方林区山场来说,炼山具有快速、彻底、激肥、便于栽植和林木早期生产以及降低病虫害等优点.为了防止炼山引起火灾,农户选择风小安全的夜间炼山,并设置防火线,自发合作分段看管.炼山后有些农户还进行伐根清理,以避免原有根系与新生杉木争夺养分,炼山和伐根两项约投入150元/亩.清山整地后进入栽植阶段.与林改前相比,造林户更倾向选择良种.以寄岭村为例,虽然陈山红心杉的苗木价格比一般杉苗高出0.2元/株,每亩苗木多投入50～60元,但林改当年农户就开始营造当地特有的陈山红心杉,2005～2010年农户每年造林都在1 000亩以上,截止调研时止,除了公益林之外,80%山地均造上陈山红心杉.此外,为保证林木生长所需的营养,一些造林户按照较高的造林技术标准确定洞穴的深度、底径以及株距和行距,将抚育时间延长到5年,并增加施肥环节（在营造杉木的76户中,19.7%的农户增加施肥环节）.6个案例村农户杉木施肥抚育的次数和时间有所不同,一般在抚育次年开始施肥,共施肥2次.按每次计算,农户需要投入220元/亩（其中肥料费120元,人工费100元）.抚育施肥在毛竹经营中也非常普遍.以大槽村和梅洞村为例.2009年梅洞村农户开始采用竹腔施肥技术进行施肥,投入约150元/亩（其中肥料费100元,人工费50元）；大槽村2008年发生雪灾后开始给毛竹施肥,当年投入约450元/亩（其中肥料费 300元,人工费150元.因雪灾比正常情况多投2个工）.农户增大造林投入带来的直接结果是出材量增加.据寄岭村农户反映,林改前该村一亩造林地杉木出材量约6立方米,林改后出材量最高可达15立方米.而梅洞村农户采用竹腔施肥有效提高了新竹数量,1亩多出新竹约20根,且眉径9寸以上毛竹居多.
调研中,塘溪村农户邱某将其种植杉木的投入产出与相邻的国有林场进行了对比：造林投入为900元/亩,比国有林场高出400元/亩；林地出材量12立方米/亩,比国有林场多出4立方米/亩.据邱某描述,其在炼山时将不超过30公分的树根全部挖掉,洞穴的深度与底径要比国有林场的大且深,行间距为3×3厘米（国有林场2×2厘米）,抚育十分细致,平均砍杂0.5亩/天/人,国有林场可以砍杂1亩/天/人.
(二)农户试图通过流入林地扩大造林面积,进行规模经营,缓解获得采伐指标的难度
调研数据显示,96%的受访农户希望通过流入林地扩大造林面积,理由排序依次为：营林收益高、政策支持、规模经营、容易获取采伐指标.农户对排序结果的解释是：分山到户的政策、特别是承包期的长期化使其对山林经营有信心,政府鼓励造林,林木价格上涨,营林收益高.通过流入林地可以扩大造林面积,进行规模经营,且容易获得采伐指标.这一解释在12户流入户访谈中得到进一步验证与较高的流入意愿相对应,农户林地流出意愿极低,受访110户中流出林地的只有6户,且均因林地地处偏远、缺乏劳动力、急需用钱、申请不到采伐指标等特殊原因,林地供给显著不足,因此只有12户流入了林地. .
12户流入户中3户流入的林地与自有山林相连.塘溪村邱某自2008～2010年连续3年分别流入与自有山林相连的林地40亩、20亩、70亩,流入林地与自有林地合计面积达420亩；寄岭村周某分别于2009年和2010年流入与自有山林连片的林地30亩和40亩,流入林地与自有林地合计面积达到190亩；梅洞村叶某2008年流入与自家山林连片的林地3亩,流入林地与自有林地面积合计达73亩.与自家山林相连是农户流入林地的首选考虑因素,农户的理由是：造林前期投入最多5年,5年后只要巡山,防止被盗与火灾即可,一个工一般可以巡山3 000～5 000亩.但囿于林地供给不足的现状,流入连片林地的机会并不多,外村在本村的插花山因此成为次优选择,12户中有4户流入的是插花山.因为插花山的林权主体是外村农户,管护不力或成本过高,一般有流出意愿,且价格低于其他林地.林改后大槽村农户共流入约2 000～3 000亩林地,基本上都是外村在本村的插花地,将坑村农户叶某2008年流入17亩插花山,流入价格约118元/亩,当时林地流入均价为500元/亩.此外,扩大造林面积以增加获得采伐指标机率也是流入户的重要考量之一.江西省林业厅《关于进一步完善林木采伐管理政策的通知》中规定个人投资营造商品林750亩以上,采伐指标单列；铜鼓县《森林采伐管理改革试点实施意见》规定流转集中连片面积达2 000亩的经营大户在采伐指标上实行单列；安福县2011年开始推行“三优先、二倾斜、一从紧”的木材指标分配政策,指标分配向私有林场、造林大户倾斜.虽然一般农户难以达到采伐指标单列的标准,但农户普遍反映,林地面积大的农户更容易获得采伐指标.
(三)农户希望通过林权抵押贷款缓解造林资金压力,但融资成本高降低了农户贷款意愿
农户调查问卷表明,在“经营林业有哪些困难”的问题上,52个农户将缺乏资金列入其中,约占受访农户总数的47%,可见资金问题仍是农户林业经营的一大难题.林改后,农户的造林资金来源由自有资金、向亲友借贷扩展到银行贷款.未实施林权抵押贷款前,农户银行贷款方式为包括小额信用贷款和小额担保贷款在内的农户小额贷款,农户可以按照信用等级或联保等方式贷款,案例县贷款额度最多不超过5万,还款期限一般为1～3年,利率在中国人民银行基准贷款利率基础上浮20%.显然,对于前期投入大、收益回报期长的造林活动而言,小额贷款的额度和还款期限不能满足农户造林的资金需求.林改后,安福县开始实施包括林农授信贷款和大额抵押贷款在内的林权抵押贷款.这两种均需以林权证做抵押,其中农户贷款10万元以内的,可以根据[林农家庭年收入（30%）+森林资产估价（40%～60%）]×资信等级系数所得额度向县农村合作银行贷款,抵押物不需评估,还款期限为1～5年,利率为国家法定基准利率基础上浮40%（林农授信贷款）；农户贷款10万元以上的,抵押物须经林业要素市场评估后贷款,抵押率50%～60%,还款期限为3～5年,利率为国家法定基准利率基础上浮50%（大额林权抵押贷款）.铜鼓县农户贷款5万元以上的,可以用林权证直接抵押贷款,经林权交易中心评估后贷款,抵押率是50%,还款期限1～3年,利率为国家法定基准利率基础上浮50%.显然,林权抵押贷款在贷款额度或还款期限上高于农户小额贷款,为农户筹集造林资金提供了有效渠道. 从农户对林权抵押贷款政策认知程度来看,110户受访农户中93%农户知道林权抵押贷款.在农户对林权抵押贷款需求的问题上,除了8%的农户没有听说过林权抵押贷款、25%农户未明确表明态度,以及8%的农户办理过之外,有25%的农户表示“有办理的打算”或“以后需要资金会考虑林权抵押贷款”.实际已办理林权抵押贷款9户,其中的5户将贷款用于造林,特别是林地面积大且有持续造林计划的造林户,林权抵押贷款确实起到解决造林资金短缺的作用,如塘溪村邱某2011年将其300亩林地抵押给安福县农村合作银行贷款30万,计划在2年时间将山上全部造上杉木.值得注意的是,调研中仍有34%农户明确表示不考虑林权抵押贷款,阐述的理由包括林权抵押贷款利息高、需要缴纳评估费以及手续繁琐等,特别ą
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