山西是我国典型的资源型地区。在经济发展进入新常态背景下,山西坚持把供给侧结构性改革与资源型经济转型综合配套改革相结合,深入实施创新驱动与转型升级战略,全省经济运行的质量和效益持续改善。经济发展的稳中向好为财政收入的较快增长奠定了基础,2017年,山西一般公共预算收入走出连续两年负增长的局面,增速居于全国首位。2018年上半年,财政收入延续2017年良好增长态势,一般公共预算收入增幅达到25.4%,增速比2017年全年加快5.5个百分点。从全国范围来看,山西财政收入增速仅低于西藏,居全国第二位。
2017-2018年上半年,山西经济发展稳中有进、持续向好,全省财政收支状况明显好转。一般公共预算收入实现较快增长、收入结构良好,在主导行业支撑作用明显的同时,新兴产业增速加快,新旧动能协同发展局面日趋显现;一般公共预算支出着力保障脱贫攻坚和民生改善,助推创新驱动和转型升级,多方位推动经济社会健康发展。
(一)财政运行情况
1.财政收入增速、质量均明显提高
2017年,山西一般公共预算收入1866.78亿元,比上年增长19.9%。收入增速除1月份略低外(7.1%),其余月份累计增幅均保持在10%以上,尤其是下半年上升趋势明显,累计增幅分别为18%、20.6%、20.6%、21.9%、20.7%和19.9%。进入2018年,全省财政收入继续保持较快增长的态势,当年1~6月一般公共预算收入1233.83亿元,同比增长25.4%,增速比上年同期高出10.6个百分点(见图1)。
图1山西一般公共预算收入增长情况
从收入质量看,税收收入占一般公共预算收入的比重显着提高,财政收入质量明显改善。2017年税收收入1397.21亿元,比上年同期增长34.8%。税收收入占比74.8%,较上年提高8.2个百分点,是自2009年以来税收比重最高的一年。2018年1-6月,全省税收收入948.82亿元,同比增长27.6%;非税收入285.01亿元,同比增长18.6%。税收收入占比进一步提高,达到76.9%,较2017年又高出2.1个百分点(见表1)。
表12018年1-6月山西一般公共预算收入结构
2.财政支出增速加快,重点支出保障有力
财政支出流向在一定程度上体现了政府宏观调控的方向以及政府政策的选择。2017-2018年6月,山西财政支出突出抓重点、补短板、强弱项,公共财政支出80%以上用于民生,有力地推动了经济社会平稳健康发展。
2017年,全省财政支出主要集中在惠民生、稳增长等重点领域,全年一般公共预算支出3756.7亿元,同比增长9.2%。
进入2018年,山西财政进一步加大对供给侧改革、脱贫攻坚、生态环保等领域和重点项目的支持力度,为落实国家重大发展战略,推进省级重点领域改革、保障和改善民生提供了资金保障。2018年1-6月,全省一般公共预算支出1864.2亿元,较上年同期增长7.8%。其中,13项民生支出1526.3亿元,占到支出总额的81.9%,同比增长6%;与GDP有关的8项服务业支出1333.5亿元,同比增长10.8%。此外,扶贫、污染防治、自然生态保护等方面支出增长较快,增速分别达到77.2%、94.4%和183.3%。
(二)财政运行特点
1.税收收入较快增长
税收收入作为财政收入的主要来源,在全省经济“由疲转兴”的背景下实现了高速增长,对财政收入的拉动作用持续增强。2017年全省税收收入1397.2亿元,同比增长34.8%,较2016年增速(-1.9%)高出36.7个百分点。受经济持续向好带动,2018年以来,税收收入继续保持了较快增长的态势,1-6月税收收入948.82亿元,同比增长27.6%,对财政收入的增收贡献率达到82.2%。
2.主体税种贡献突出
增值税(含营业税)、企业所得税、个人所得税、资源税是支撑税收收入保持平稳较快增长的中坚力量。四项税收在2017年共计1117.9亿元,占到全部税收收入的80%;增速达到39.2%,高出税收收入平均增速4.4个百分点;增收额314.9亿元,占到税收增收总量的87.3%,对税收增收的贡献十分突出。2018年上半年,四项主体税收依然是税收增长的核心动力,收入共计769.7亿元,同比增长28.5%,占税收总额比重提升至81.1%,增收额占到全部税收增收额的83.1%。
从各主体税种情况来看,增值税收入增长加速,企业所得税和个人所得税及资源税增长较快,各主体税收占税收总额的比重分别为42.55%、16.1%、3.4%和18.91%(见表2)。
表22018年1-6月山西主体税种收入情况
3.第二、第三产业税收增长较快,新兴产业加速增长
2018年以来,实体经济发展良好,第二、三产业税收较快增长。1~6月,全省第二产业税收629亿元,同比增长28.4%,占税收总额66.3%。第二产业中,采矿业税收占主体,其中尤以煤炭行业表现突出,行业税收占税收总额和税收增收额的比重分别为45%和45.3%,在全省税收收入中占据主体地位。制造业税收增长加快,制造业税收增速为44.2%,快于税收收入平均增速16.6个百分点,对税收增收贡献率为19.7%。第三产业税收319.1亿元,同比增长26.2%,在税收总额中占比33.6%。其中,批发零售业、金融业、房地产税收贡献较大,同比增速分别为23.8%、28%和35.1%,对税收贡献率分别为7.7%、6.2%和11.8%。
传统产业税收大幅增收的同时,新兴产业也加速增长,全省经济转型发展、产业结构优化升级进一步加快,新旧动能协同发展的良好局面日趋显现。部分技术含量高、附加值大的制造行业税收收入增长很快,如汽车制造业税收在2017年和2018年上半年的增速分别达到270%和420%。一些现代服务业也增长较快,如2017年数据处理和存储服务行业、卫生和社会工作行业、教育行业、软件和信息技术服务业税收增速分别达到98.7%、42.8%、27.1%和19.6%。2018年1-6月,软件和信息技术服务业税收增速达到95.8%,人力资源服务税收增速高达120.3%。
4.非税收入增速波动中回升
非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源有偿使用收入和其他收入等。2017年全省非税收入469.57亿元,较上年下降了9.8%,减收50.8亿元。从2017年全年情况看,非税收入持续处于负增长区间,特别是年初1月(-39.4%)、2月(-30.7%)下降十分明显。从季度情况来看,非税收入降幅逐渐收窄,全年较一季度、上半年和前三季度降幅分别收窄16.5个、13.3个和9.6个百分点。分项目来看,除专项收入同比增长20.8%外,行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源有偿使用收入减收明显,较上年分别下降10.3%、10.1%和27.3%。
2018年,集中入库等因素拉动非税收入增收较多,1-6月,全省非税收入285.01亿元,累计增速由负转正,由年初的-37.3%回升为6月末的18.6%,上半年较一季度增速加快4.8个百分点,回升之势明显(见图2)。其中,除因落实减费降负政策而导致行政事业性收费收入下降7.2%以外,专项收入、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入都实现了明显增长,增速分别为15.2%、48.3%和36.8%。
图22017-2018年6月山西非税收入增长情况
5.市县收入状况明显改善
2017-2018年上半年,全省市县财政收入情况稳步趋好,是拉动全省财政收入增长的主要因素。2017年,市县一般公共预算收入1271.29亿元,增速20.5%,较省级收入增速高出2个百分点。11个地级市财政收入全部实现正增长,且增收动力以税收为主。除大同和朔州外,其余9个市税收收入增幅高于一般公共预算收入增幅,表明这9市均以税收为主要增收动力,并且,阳泉、长治、晋城、忻州、晋中、临汾和运城等7个市的非税收入负增长,说明这些地市的财政收入增收全部由税收收入拉动。县级一般公共预算收入总体呈现稳步向好态势,119个县中109个县实现正增长,占比九成以上,负增长的县数较上年同期减少50个。
2018年1-6月,全省市县财政收入加速增长,一般公共预算收入863.21亿元,较上年同期增长26.6%,增速高出省级收入3.9个百分点。特别是县级财政收入增长较快,同比增长31.9%,增收额占全省增收额的52.3%。119个县中,111个县收入增长,负增长的县数量不断减少,财政收入状况明显改善。
综合来看,全省财政收入增长较快且质量提升,主要得益于主导产品价格大幅上涨、经济持续向好、市场主体活力增强等经济性因素的影响,同时也受到一系列政策性因素和不可比因素的作用,多种因素从不同方面综合影响着山西财政运行。
(一)经济性因素
经济的持续向好是推动财政收入较快增长的根本原因。2017-2018年上半年,全省经济运行呈现稳中向好、好中提质的态势,经济增长的稳定性和韧性增强,产业结构调整成效明显,新的动能进一步集聚,经济发展的活力潜力不断释放。
2017年,山西地区生产总值14973.5亿元,较2016年增加1923.1亿元,GDP增量超过去5年增量总和;GDP同比增长7%,比全国平均增速快出0.1个百分点,经济增长创2014年以来新高,增速在全国位次大幅前移,由2016年的30位跃居至2017年的21位。2018年上半年,地区生产总值7482.75亿元,增速6.8%。总体来看,山西GDP增长速度自2017年以来一直保持在6%以上,经济增长稳定性和韧性不断增强。
经济发展的质量和效益不断提升。首先,农业生产形势较好,2017年粮食总产量130亿千克,为历史上第四个高产年。其次,全省工业经济平稳较快增长,规模以上工业增加值累计增速自2016年10月开始由负转正,结束长达21个月的下降态势后,2017年同比增长7%,较上年加快5.9个百分点,2018年上半年,同比增长5.5%。非煤产业成为工业增长的主动力,2017年全省非煤工业增加值增长9.7%,对规模以上工业增长的贡献率达76.2%,2018年1-6月,非煤产业贡献突出,以上两项指标分别达到10.5%和92.2%。战略性新兴产业增长较快,2017年和2018年1-6月战略性新兴产业增速分别高出全省工业增速3个和9.9个百分点。第三,服务业支撑引领作用更加凸显,是经济增长的主动力。2017年服务业占GDP的比重53.5%,高出第二产业12.2个百分点;增速快于第一、二产业增速;对GDP增长的贡献率60.2%,高于第二产业23个百分点。2018年上半年,服务业占GDP的比重提高至53.7%,高出第二产业占比11.8个百分点;服务业增加值同比增长8.1%,快于第二产业2.4个百分点;对GDP增长贡献率63.4%,超出第二产业贡献率29.3个百分点。
全省企业生产经营活动趋于活跃,企业利润明显增加,并呈现出加快增长态势。2017年,规模以上工业企业实现利润达到2012年以来同期最好水平,2018年上半年,规模以上工业企业利润642.4亿元,同比增长58.5%,较一季度增速加快21.1个百分点。
(二)政策性因素
对财政收入产生影响的还有政策性因素,主要包括“营改增”政策的全面实施、中央与地方增值税收入分成比例的调整以及一系列减税降费政策的落实等。
1.增值税划分比例调整
2016年5月1日起,我国全面推开营业税改征增值税(下称“营改增”)试点,同时,作为过渡方案,中央对增值税划分比例进行了调整,由原来中央与地方75∶25的分配比例调整为中央与地方“五五分成”。按照新的地方分成比例计算,增值税增收多少,地方分成部分就会相应扩大一倍;增值税增长越快,地方收入分享的部分也就增长越快。这样来看,虽然“营改增”会对地方财政产生一定结构性减税效应,但是由于增值税在山西地方税收收入结构中的占比较高,在增值税收入增长较快、增收较多的背景下,新的分享比例政策在一定程度上放大了山西地方税收增收的效果,降低了“营改增”结构性减税效应对财政收入的影响,成为推动山西财政增收的一个重要原因。
2.减税降费政策影响
减税降费政策的实施对财政收入造成一定减收影响。国家为了切实减轻企业和个人负担,促进实体经济发展,先后推出系列减税降费政策。从减税政策来看,主要是从2017年7月1日起将增值税税率由四档减为17%、11%和6%三档,取消13%的税率;进一步扩大享受企业所得税税收优惠的小微企业范围;提高科技型中小企业研发费用税前扣除比例;将2016年到期的部分税收优惠,如对物流企业自有的仓储用地减半计征城镇土地使用税、对小额贷款利息收入免收增值税等延期到2019年底。2018年以来,国家又密集出台了一系列减税政策,如在2018年3月,国务院确定深化增值税改革,推出3项减税措施;4月,国务院再推7项减税措施;5月,国务院确定物流行业减半征收税收政策。从降费政策来看,主要是从2014年4月1日起取消或停征41项中央设立的行政事业性收费。取消2项政府性基金,扩大1项政府性基金的优惠范围。据统计,2017年全省降费政策共计减轻企业和公民负担约16亿元。系列减税降费政策的实施,在一定程度上下拉了财政收入。
(三)其他因素
除经济性和政策性因素之外,历年结转和跨期税收等不可比因素也对财政运行构成影响。
1.历年结转因素
由于2016年两权价款收入和水资源费收入历年结转等一次性因素,导致非税收入基数被拉高,造成两项收入在2017年分别减收50.7亿元和9.5亿元,合计减收60.2亿元,从而使2017年非税收入减收,下拉了财政收入。
2.集中入库因素
集中入库因素拉动2018年上半年的非税收入增收较多,主要反映在省级及市县集中缴纳两权价款因素增收55.8亿元,国土部门对煤矿违规行为集中处罚等因素带动罚没收入增收10.3亿元,两项共计增收66.1亿元。以上增收因素与省级集中缴纳转让政府还贷道路收费权收入等减收因素相抵后,合计净增收50亿元,拉动一般公共财政收入增长5.1个百分点。
3.跨期税收因素
对税收收入增长影响较大的还有跨期税收因素。由于税务部门纳税申报延长等因素影响,导致2017年末部分税收在2018年初实现,据统计,2018年税收收入中所包含的跨期税收有60亿元,拉动一般公共预算收入增长6.1个百分点。
受国内国际宏观经济环境以及深层次矛盾的影响,山西财政运行稳定性偏低;多年来积累的“一煤独大”和“一税独大”的结构性矛盾尚未从根本上解决,高附加值、高技术含量的新兴产业虽然发展较快,但体量较小,财政支撑力尚显不足;财政收支缺口加大,收支矛盾突出,这些问题需要予以关注。
(一)财政收入稳定性不足
保持财政收入的持续稳定增长,以满足财政支出的需要,是政府追求的主要财政目标。从山西一般公共预算收入增速的波动趋势可以看出,财政收入极易受到煤炭价格及国内国际经济环境的影响,稳定性较差。2003年,随着煤炭市场行情高涨,山西一般公共预算收入也快速攀升,2003年至2006年经历了一个明显的上升期。之后受到全球金融危机影响,山西经济增速明显减缓,2009年GDP增长率仅为5.4%,低于全国9.4%的增长速度;一般公共预算收入增速也随之快速下滑,由上年的25.11%降至2009年的7.73%[1]。2010年煤炭及相关行业行情开始走低,2012年山西经济出现振荡下行,2014年、2015年经济增速断崖式下滑。财政收入增速也随之急剧降低,2013年全省一般公共预算收入从上年的24.97%急剧下滑至12.22%,2014年继续回落至6.99%,2015年、2016年更是落入负增长区间。直至2016年下半年,全省经济开始低位企稳回升,2017年经济增长7.0%,增速创2014年以来新高,在全国位次大幅前移。随着经济向好带动,全省一般公共预算收入显着提高,收入规模明显扩大,增速由2016年的-5.2%跃升至2017年19.9%(见图3)。可以看出,资源价格的波动导致山西财政收入的波动较大[2]。多年来依赖能源资源的经济发展模式,导致山西财政收入对经济环境变化非常敏感。
图3山西一般公共预算收入、GDP增长情况
(二)新旧动能转换仍然面临挑战
从2017-2018年上半年山西财政运行情况可以看出,全省税收收入仍然是以传统行业为主要来源,2017年“煤焦冶电”四大行业税收占全省税收收入的一半以上(51.5%),其中又以煤炭行业为主要支撑,煤炭行业税收收入在全部税收收入的比重达到44.1%。2018年1-6月,煤炭行业税收占税收总额的比重45%,增收额占全部税收增收额45.3%,“一煤独大”“一税独大”的结构没有从根本上改变。
与此同时,高技术含量、高附加值新兴产业对财政收入的贡献还比较有限,全省新旧动能转换仍然面临一定挑战。从当前情况来看,虽然全省经济活力不断增强,中高端制造业发展势头良好,部分高技术含量、高附加值的制造行业税收收入明显增加,一些具有现代服务业特征的软件和信息技术服务业、科学研究和技术服务业、人力资源服务业等新兴产业税收快速增长、成长前景看好,但客观而言,这些新兴产业体量小,对税收的贡献仍然十分有限。2018年1-6月,以上新兴产业税收收入仅占全部税收额的2%,短时间内难以对财政收入形成有力支撑。
(三)财政收支矛盾突出
财政收支差率是财政收支差额与财政收入的比例,它可以用来分析财政收支不平衡的数量界限和程度。近些年来,山西财政收支不平衡问题越来越突出,2007年山西地方财政收支差率为75.6%,到2015年、2016年和2017年财政收支差率已分别达到108.42%、120.22%和101.24%,财政收支矛盾加大。
财政的刚性支出增长加大了财政压力,如不加紧改变这一现状,最终将会导致山西财政的不可持续[3]。
财政是经济调节的重要手段。针对当前山西财政经济运行中存在的突出问题,需要继续发挥财政“调节器”作用,综合运用多种政策措施为经济增长和转型升级助力增效,进一步优化财政支出结构和支出方式,提高财政资金使用效益,推动经济社会平稳健康发展。
(一)紧抓机遇促转型
产业转型是摆脱资源依赖的关键,要摆脱财政收入过度依赖煤炭产业而导致的稳定性不足问题,就必须坚定不移地以产业结构转型升级作为主攻突破口,提升新兴产业比重,提高传统产业素质,加速新旧动能的转换[4]。要创新财政投入方式,综合运用产业基金和政府采购等促进转型升级,统筹运用先进制造业集群培育基金、战略性新兴产业发展基金等,促进新兴产业等发展,促进经济发展质量提高和效益提升[5]。要创新投入机制,将预算安排、政府债券与购买服务、推广PPP模式相结合,放大财政资金乘数效应,引导更多社会资金投向新兴产业和创业创新。
(二)精准发力保重点
面对财政收支矛盾加大的现实问题,要继续按照“紧日子、保基本、调结构、保战略”的原则,把有限的财政资金用于最需要的人和最紧迫的事上。要进一步调整优化财政资金的使用结构,压减一般性支出,着力保障全省战略重点投入和民生需求。在推进民生改善的过程中,要做到尽力而为和量力而行。一方面要始终把民生保障放在突出位置,不遗余力地解决与民生密切相关的教育、就业、医疗、住房等突出问题,另一方面还需考虑到民生领域福利具有刚性增长的内在规律,做到量力而行[6]。同时,保障和改善民生还要做到雪中送炭,将民生政策更多地倾向于困难地区和群众,整合统筹财政资金,提高扶贫资金的使用精准度,不断增强贫困地区自身发展能力。
(三)深化改革提效益
为充分发挥财政资金的保障作用,促进经济社会健康发展,需要让有限的资金发挥最大的效益。要加大各类财政资金的整合力度,集中财力投向经济社会发展的重点领域,解决财政资金“碎片化”使用的问题。要完善财政资金使用管理机制,引入竞争性机制,对省级财政专项资金中具有可选择性、没有固定使用对象的资金运用竞争性机制分配管理。加大绩效评价结果反馈运用力度,适时组织第三方机构对重点项目开展再评价,确保财政资金安全高效使用。
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