福建省多个相关部门多年来出台了《福建省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》、《福建省财政厅关于进一步加强政府债务管理工作的通知》、《福建省财政厅关于加强政府债务内部管理的规定》以及《福建省财政厅关于对地方政府债务实行限额管理实施意见》等一系列政策措施,为更好地完善地方政府债务管理,使得政府债务在经济社会发展过程中更好地发挥作用,防范和化解风险奠定了基础。
(一)政府性债务主要存在的风险
尹芳[1]以规模和结构为切入点,对政府性债务风险进行了分析。截止2009年,全国共有地方政府投融资平台3800家左右,总负债规模高达5.26万亿元。黄国桥,徐永胜[2]认为:政府性债务风险具有传导效应,政府性债务不断积累并通过信用、金融以及财政等途径进行传播,对我国财政安全构成了极大的威胁。缪小林,伏润民[3]从政府层级角度分析了政府性债务存在的主要风险,政府性债务风险的爆发,不仅仅局限于市县级,它会通过各种途径向中央财政传导。寇铁军,张海星[4]认为:政府性债务风险会导致财政资源分配的低效率以及扭曲现存的政府间财政分配关系。卫志民[5]从资金使用效率上分析认为:部分地区存在着资金使用效率低下,期间错配现象较为严重。
(二)防范与应对政府性债务风险对策建议
张博[6]认为:应对政府性债务风险,主要从这几个方面入手。第一,理顺融资体制、建立债务风险预警机制、健全债务项目评价机制以及严格监督约束机制和完善信息披露制度。第二,提高债务资金使用效率,降低债务资金使用成本。第三,化解存量债务风险以及控制新增债务规模。邵汝军[7]从体制角度提出:要改革政府管理体制以及建立事权与财权相匹配的税务体制。从法律方面,王娜[8]提出:要建立、健全我国规范地方政府性政府的法律规制,从法律角度保障地方性政府债务健康,可持续。金荣学[9]从宏观角度出发,认为有必要改革现行的财政体制和官员考核机制。李蔚和王素青[10]认为:中央和地方要共同建立债务风险监管制度和地方债务风险应急处理机制。
(一)从债务层级来看
截止2015年末,省本级与市县级政府性债务分别为82.5亿元和4133.32亿元。主要集中与市县级政府,而非省本级。市县级政府仍是福建省政府性债务的集中点。
(二)从债务举借主体来看
政府部门和机构、融资平台、国有独资或控股企业和经费补助事业单位构成我省政府性债务主要举借主体。截止2015年末,分别为:1742.45亿元、898.15亿元、697.7亿元和622.94亿元。
(三)从债务资金来源上看
我省政府性债务最主要资金来源仍是发行债券、银行贷款和BT项目款三类。截止2015年末,分别为:1858.02亿元、898.15亿元和440.92亿元。由上述主要融资方式筹集的政府性债务余额分别占比44.07%、21.30%和10.46%。
(四)从债务资金投向上看
截止2015年末,全省政府性债务主要用于市政基础设施建设,以及保障性住房、土地储备、交通运输和农林水利等公益性项目。上述项目分别为:776,15亿元、537.86亿元、536.96亿元、462,27亿元和77,15亿元。
(一)福建省政府性债务主要聚集于市县级,上级主管部门监管难度大
截止2015年末,福建省省本级、市县级政府性债务余额分别为82.50亿元和4133.32亿元。市县级政府是福建省政府性债务的主要举借主体。当市县级政府所需资金超过上级部门核准限额时,其事权与财权之间的矛盾更加激化,进一步刺激市县级政府通过土地抵押、BT项目以及政府投资基金等渠道变相融资,加之市县级政府举债主体的多元性,更增加了上级监管部门对其债务资金监管的难度和复杂性,一旦市县级政府出现丧失还债能力的情况,由此产生的债务风险有可能进一步向上传导,严重影响政府信誉和经济健康发展。
(二)存在“借短投长”现象,影响政府偿债能力
截止2015年末,福建省政府性债务资金来源仍集中于发行债券和银行贷款两个渠道,其中发行债券占比高达44.07%。债券期限分为3年期、5年期、7年期和10年期四个类别。与此同时,全省政府性债务投向主要集中于城市基础设施、保障性住房、政府土地储备、交通运输以及农林水利等公益性项目。其中,城市基础设施建设投入最多,达776.15亿元,占比18%。保障性住房次之,达537.86亿元,占比13%。依据上市公司披露的数据计算,高速公路的投资回报率在10%之间,投资大约要十年才可收回。电力和水汽的行业投资回报率在12%到14%,而铁道运输行业只有5%左右的回报率,需20年至25年才能收回投资[11]。目前政府发行债券期限分为5年期和10年期两个品种,数额差不多各半,与所投建设项目周期、投资回收期较长之间的矛盾较为突出。
(三)债务结构不合理,政府性债务隐蔽性风险较大
我国地方政府性债务形式多样、模糊不清,除了政府直接举借的债务,还包括了多种其他形式的地方政府性债务[12]。2015年末,政府负有偿还义务的债务、承担担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别为4215.82亿元、172.16亿元和1869.27亿元,与2014年相关数据相比,或有债务、隐性债务的规模缩减并不明显。政府虽然对或有债务、隐性债务不承担偿还责任,但是,当上述债务到期时加之举债主体由于各种因素而无法还本付息,省级政府就有责任承担偿还义务。一旦隐性债务显性化,必将恶化债务主体财务状况和地方财政状况,打乱正常预算安排秩序,形成较大偿债压力,进而可能对民生方面保障性支出产生一定“挤压”效应。
(一)完善与创新债务管理机制,规范市县级政府举债行为
第一,划清政府与市场的边界,切实转变政府职能。划清政府与市场的界限,有效界定政府职能,才能从根本上抑制政府举债行为。在直接经济建设领域中,政府要抽身而出,更多地承当公共服务职责。规范的政府性债务是政府为进行基础设施、公益项目建设而筹措的,纳入政府财政预算之中。涉及经济发展与竞争的企业融资,应该属于商业性融资行为。
第二,进一步完善政府债务信息公开体制。首先,应该向上级政府部门等监管机构公开债务信息,便于及时对政府债务风险进行评估和预警,将地方政府债务风险控制在合理和可承受的范围之中。在债务信息公布时,必须遵循主动性、全面性、准确性的原则;其次,地方政府在面向政策性银行、城市商业银行等有借贷关系的金融机构时,应该主动公开自身债务信息,这样才有利于银行等金融机构依据政府负债情况监控给政府间接担保的融资平台贷款的风险,减少金融市场中不良贷款的滋生,同时也能减少政府通过举借不匹配自身财为的债务造成偿债压力和违约风险;最后,各级政府还应该及时地在其门户网站披露更加全面的债务数据和项目信息,更加自觉地接受人民大众的监督,也为各领域研究如何控制地方政府性债务风险提供有益信息[14]。
(二)建立和完善地方债券市场和偿债准备基金制度
第一,大力发展福建经济,努力实现跨越式发展,增强自有财力是提升财政信用的有力保障,更为重要的是可以减少乃至摆脱对债务的需求。一是,加快产业结构优化调整,用好用足国家的各项优惠政策。坚持走新型工业化道路,提高产品的科技质量,开发具有特色的产品;二是,充分利用福建自然资源优势,大力发展旅游业,努力打造福建省经济新的增长点;三是,促进区域经济协调发展,从制度安排、制度供给速率以及制度供给密度方面逐步消除区域制度差异,省政府要积极承担一定的制度创新成本。
第二,建立地方政府偿债基金制度。首先,探索偿债基金的来源多元化方式方法[16]。其次,本级政府财政预算应该包含政府偿债基金,加强政府偿债基金信息的透明化、披露制度的规范化。最后,债务限额评估体系应该加入政府偿债基金制度的设立情况这一重要的影响因素,以促进地方政府债务的健康发展。
第三,建立地方政府发行债券的许可制度,引导地方政府性债务的良性运行。地方债券市场应该得到更好的培育和支持,让市场去解决地方政府性债务难题,并为国家发展筹集资金。试点发行市政债券,培育地方债券市场,这是技术性上根本化解中国式政府性债务风险与危机的政策趋势。市政债券可以分为一般市政债券和收益市政债券两个类别,一般市政债券以地方税收收入作为保证,收益市政债券则是以地方政府代理机构或授权机构发行和保证[17]。
(三)优化政府性债务结构,降低政府性债务隐性风险
第一,或有负债信息应当予以披露。一是要由上级政府部门建立一套披露指标,做到信息的全面性、有效性和可比性三者之间的平衡;二是信息披露时间应当固定,同时满足上级政府监管以及人民大众了解情况两方面的需求,有利于满足信息有用和托付责任两个条件;三是要建立虚假信息惩罚制度,各种形式的违规担保应当予以坚决的禁止。
第二,实施预算管理制度。加宽财政风险管理范围,建立健全或有负债监管和处置的预算制度和充分信息披露体制,以避免影响财政的稳定。首先,利用滚动和中期型预算反映和监控或有债务;其次,或有债务的政府综合财务报告制度也应包含在内;最后,提供政府预算所包含的或有债务风险的背景资料。
[1]尹芳.我国地方政府债务风险防范研究[J].山东社会科学,2011(09):138-140.
[2]黄国桥,徐永胜.地方政府性债务风险的传导机制与生成机理分析[J].财政研究,2011(09):2-5.
[3]缪小林,伏润民.地方政府债务风险的内涵与生成:一个文献综述及权责时空分离下的思考[J].经济学家,2013(08):90-101.
[4]寇铁军,张海星.地方政府债务风险的外部性分析[J].东北财经大学学报,2007(01):38-41.
[5]卫志民.中国地方政府性债务:风险、成因与防范[J].河南大学学报,2014(05):25-31.
[6]张博.我国地方政府性债务成因分析与风险治理[J].求索,2013(05):190-192.
[7]邵汝军.地方政府性债务风险的成因与化解对策[J].生产力研究,2014(07):37-39+165.
[8]王娜.刍议我国地方政府性债务风险[J].中国市场,2012(32):104-105.
[9]金荣学,张楠,张迪.我国地方政府性债务风险预警模型构建研究[J].湖南财政经济学院学报,2013(01):116-121.
[10]李蔚,王素青.我国地方政府债务风险管理的对策研究[J].科研管理,2006(05):150-154.
[11]张军.中国基础设施投资的发展与评价[J].中国市场,2012(29):45-49.
[12]刘浩.地方政府债务风险成因与对策分析[J]全国流通经济,2015(04):26-27.
[13]赵全厚.我国地方政府性债务问题研究[J].经济研究参考,2011(57):2-19.
[14]毕超.地方政府性债务风险分析及预警体系研究-基于广西南宁、柳州、桂林三市数据[C].广西师范大学,2015:59.
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