基于市场经济的档案行政管理职能变化分析

摘要：从市场经济体制建立后国家出台的主要档案政策法规出发,总结出档案行政管理机构在保管利用与行政管理、行政执法、民营企业档案工作等职能的变化,接着阐述了社会主义市场经济体制、行政体制改革、依法行政、依法治档是其职能变化的原因,最后提出了将文件纳入档案行政管理职能范围的意见。

　　一、档案行政管理机构的职能变化
　　市场经济体制建立以后,我国档案事业管理体制进行了一次巨大的改革。1993年10月,两办印发了《中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案》明确提出将中央档案馆与国家档案局合并成一个机构,使中央档案馆与国家档案局的职能进行合并与整合,规定档案局(馆)履行档案保管利用和全国档案事业行政管理两种职能,国家档案局不再列入国务院直属机构序列,由中央办公厅管理[1]38。
　　自中央档案馆、国家档案局合并后,地方各级档案局与各级档案馆也相继开展了改革合并工作。从中央到地方,档案局的领导关系、机构性质、编制序列等都有很大的不同,对档案行政管理机构的职能设置、档案行政管理职能的地位和法律权威产生了影响:由党委领导的档案局,其档案行政管理职能得不到很好的发挥,会受到很多局限;而被定性为事业机构的档案局,会阻碍档案行政管理机构依法行政、依法制档的法律地位,这样档案行政管理机构的执法查处职能就会缺乏行政强制性,被贴上“有名无实”的标签。
　　“局馆合一”的档案事业管理体制,是市场经济体制下,进行行政机构改革的产物,它精简了机构,转变了档案局(馆)的职能,注重了档案实体的管理,精兵简政,提高了档案机构的办事效率。但是“局馆合一”将行政部门和业务部门合并在了一起,一定程度上违背了改革开放以来,我国政府一直奉行的政事分开的原则。“局馆合一”的管理体制还加重了档案馆的行政色彩,弱化了其公共服务职能,削弱了档案局行政管理职能的权威。1996年,经过修订的《档案法》在法律责任一章明确了档案行政处分的主体——县级以上人民政府档案行政管理部门及有关主管部门,此项规定为进一步规范档案行政执法行为,强化档案局的依法行政职能奠定了法律基础。
　　2006年的《关于促进民营企业档案工作发展的意见》规定,档案行政管理部门要积极向民营企业宣传国家档案工作的法律、法规和标准,从实际出发,对不同行业、不同规模的民营企业档案工作实行辅导、咨询、培训等业务指导服务。根据《意见》得出,档案行政管理部门的业务指导与文化服务范围逐渐向非国有企业档案工作延伸,扩展了档案工作的新领域。
　　2014年两办发布的《关于加强和改进档案工作的意见》规定:“切实提高档案行政管理部门依法履职能力,依法管理本行政区域内机关、单位的档案事务,严肃查处各类档案违法案件”。特别强调“各级党委和政府要为本级档案行政管理部门依法履行档案行政执法职能提供条件”。以上规定第一次将档案行政管理机构的依法履行职能的权力写入文件,并要求党委和政府为其行政执法职能的施行提供条件。可以看出,档案行政管理机构的行政执法职能在行政管理职能中的重要性,为档案行政管理职能完全向依法行政转变跨越了一大步。《意见》还规定:“积极指导国有企业开展档案工作,引导、帮助非公有制经济组织和社会组织做好档案工作”,“积极创建基层档案管理新模式,拓展档案工作新领域”。以上规定强调各级档案行政管理机构对国有企业、非公有制经济和新型社会组织档案工作、基层档案工作的指导和监督。《意见》又规定“各级专业档案馆接受同级档案行政管理部门的监督指导”,这就明确的将专业档案馆置于档案行政管理部门监督指导范围之下。《意见》还要求各级档案行政管理部门对家庭和个人档案中对国家和社会有保存价值或应当保密的档案,依法加以监督和指导。
　　二、档案行政管理机构职能变化的原因
　　首先,社会主义市场经济体制的建立与发展必然要求档案行政管理职能转变。第一,1992年开始的市场经济体制改革,改变了计划经济体制下档案行政管理机构以业务指导来实现档案行政管理职能的实际,要求使用新手段、新方法、新模式对档案事业进行行政管理。第二,市场经济允许非公有制经济的存在,由此出现了外资企业、民营企业等非公有制企业。这些企业的档案工作关系着企业的发展和未来,为了使企业档案工作更加规范化、标准化,将来更好的为企业生产、发展提供档案信息服务,档案行政管理部门的行政管理职能范围必须向此类企业扩展。
　　其次,档案行政管理机构职能的变化是全国性的行政体制改革的现实要求。改革开放以来,我国进行了多次行政体制改革,而每一次的改革,政府机构都会进行调整,政府职能也会相应变化,而1993年开始的行政体制改革是全国性的、规模巨大的一次。此次改革要求转变政府职能,精兵简政、提高效率,加强宏观调控和部门监督,强化社会管理部门。由此带来的档案局(馆)合一的档案事业管理体制的形成,使中央到地方的行政管理体制发生了变化,而档案局的职能也从档案的行政管理扩展到档案行政管理与保管利用两种职能。
　　最后,档案行政管理机构职能的变化是依法行政、依法制档推进的必然结果。档案行政管理机构是国家行政管理的一部分,同样要进行依法行政。随着依法行政的推进,国家出台和实施了修改后的《档案法》以及相关政策规章,对档案行政管理机构的执法监督职能有了明确细化的规定,规范了档案行政管理机构的行政行为,使档案行政管理机构能依法处理档案违法问题。档案法规体系为档案行政管理职能完全由计划经济时代的业务指导为主的管理模式向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变奠定了政策基础。
　　三、启示
　　根据以上分析,档案行政管理机构的职能呈扩展的趋势。笔者从中得到了一些启示:未来档案行政管理机构的职能也将继续扩展,将文件工作纳入其职能管理范围。“在国家层面,我国的文件和档案的管理处于分块管理的局面,并没有统一的领导机构统领文件和档案工作,具体到文件工作也是各管各家”[2]119。档案行政管理部门的档案执法监督与业务指导范围都是各级机关、企事业单位、社会组织档案部门的档案工作,对文书部门的工作很少过问。而文书工作都是统一由国务院办公厅管理,具体的文件收集、整理、归档等工作则由文书、业务部门与档案部门指导。
　　但是,根据我国的文件生命周期理论,文件归档即成为档案,档案是文件的归宿,文件的质量影响档案的质量,文件工作是档案工作的前提和基础,档案工作是文件工作的延伸和发展,文件工作与档案工作有很多内在联系。并且随着计算机技术的发展,使办公自动化成为可能,在此环境下产生的电子文件有很多特殊性,必须对电子文件实行全程管理和前段控制,因此文档一体化管理理论被提出。文档一体化要求单位对文件与档案工作实行全程管理、统筹规划,主要内容包括文件档案系统设计一体化、管理流程一体化、信息利用一体化[3]254。
　　很多档案工作的环节前置到文件形成之初,如文件的收集、著录与标引等环节,而鉴定档案的价值则贯穿于文件与档案的始终。以上分析可以看出,文件工作与档案工作是不能分离的,必须将文件工作与档案工作统一起来进行管理。因此,应赋予档案局对文件工作的行政管理权利,保证文件与档案的质量和安全。如果只要求档案局对档案工作的指导与监管,而忽视了对文书工作的管理,则会影响文件到档案过程中信息的安全与质量以及工作的协调与效率。
　　参考文献
　　[1] 京迅.中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案出台[J].辽宁档案,1993(12).
　　[2]顶云博,侯平.美国国家档案与文件署对我国文档一体化建设的借鉴意义[J].潍坊学院学报,2015(2).
　　[3]王健.文书学[M].北京:中国人民大学出版社,2011.