破除金融风险制度障碍的对策

破除金融风险制度障碍的对策

防范化解金融风险攻坚战位居2018年国家三大攻坚战之首，事关国家经济安全大局。2018年3月，笔者调研了湖北恩施州金融风险代表性比较强的恩施市、利川市、来凤县、建始县、咸丰县、宣恩县6县市，与县市的公安局经侦大队、工商局、银监局、人民银行、经信局、商务局、金融办等部门座谈，明查暗访了类金融公司、寄卖行、商业银行、小贷公司、工业企业和非法集资居民等，为防范化解金融风险提供了有力支撑。
一、金融风险形势异常严峻
（一）非法集资等涉众型违法犯罪数量大、金额多、涉案群众广
近几年来，恩施州涉案金额过千万元、参与者上千人的非法集资类案件日趋增多，参与者隐蔽、影响范围广、社会危害大。2017年，恩施州非法集资案件飙升，非法集资案件数、涉案金额数、犯罪嫌疑人数和参与人数同比增幅都超过75%；全州涉众型经济犯罪案件14起，受害人6.2万余人，涉案金额约26亿元。非法集资、互联网传销、非法证券期货、非法校园贷等非法金融活动猖獗。截至2017年，来凤民生能源集团公司多年累积非法集资近9亿元，人数近6000人，有公职人员、下岗工人、低保户、普通居民等，最少集资额1万元，最多超千万元。参与者怕露富，互相隐瞒、隐蔽性强，防不胜防。1位老太太怕子女知道自己有储蓄，参与公司集资也不敢与子女商量；有的兄弟姐妹和亲戚在登记债务现场才彼此知晓卷入非法集资。恩施市一家类金融公司负责人因非法集资资金链断裂，2018年2月投案自首，涉案金额1.5亿元，已有几十位非法集资人讨债上访到州政府。此外，利川市和宣恩县至少都有一家非法集资企业，涉案金额少则上千万元，多则过亿元。
（二）银行业和民间借贷风险大增
2017年底，恩施州各家银行不良资产实际较年初增加10.9亿元。房地产不良贷款急剧上升，2017年末全州房地产不良贷款余额1.3亿元，比年初增加4.3倍。银行多头授信风险加大，企业盲目投资、过度贷款，一些企业、集团利用关联关系抽逃资金。部分企业参与非法集资或民间高息融资，严重影响银行贷款正常还本付息。部分担保公司经营不善，银行呆坏账率上升。恩施市一家民营担保公司因违规从事短期高息拆借业务而破产倒闭，国有控股且担保规模最大的恩施州某担保公司2018年3月已代偿8亿多元，还有4亿多元担保余额无力代偿。
据有关部门调查，全州48家企事业单位以借贷、集资、投资等名义向8164人（户）以年息8%―60%不等，吸纳资金30.7亿元。全州煤炭企业涉及银行贷款9亿元，类金融机构借贷5610万元，民间借贷25亿元。2018年2月，恩施州有关机构暗访发现，恩施市某小贷公司提供月息3%（年息36%）贷款，某类金融公司提供月息3%外加2%手续费（折年息60%）的车辆抵押贷款；利川市某寄卖行违规提供月息4%―5%的贷款。宣恩县一包装公司反映，由于湖北省县域周转资金2017年提前退出以及一些银行断贷、抽贷等原因，不少公司被迫借民间高息资金来渡过资金危机，有的企业陷入高利贷而濒临破产倒闭。
（三）互联网金融风险点凸显
恩施州经济虽然处于工业化初期阶段，但互联网金融风险已出现。恩施市某企业咨询类公司从未开展主业，而是主要从事互联网贷款中介服务，收取贷款中介服务费。建始县一家新能源设备公司，采取类似网上传销或消费返利等方式吸纳社会公众资金，其采取众筹方式投资光伏电站也未经有关部门许可，建始县一位建档立卡贫困户把政府给的10万元扶贫资金用来购买云电站。宣恩县一家企业借助互联网平台，采取购买购物卡、消费积分返利方式从事非法集资，买5000元购物卡、返利2500元，每天参与者100―200人，社区工作人员劝解无效。该公司互联网平台分布于重庆、广东和湖北，在宣恩县、建始县、利川市和恩施市各开了一家网店，参与人员不断增多，社会稳定风险逐渐累积。
（四）类金融机构违规无证经营泛滥
近年来，恩施市、利川市、来凤县、建始县、宣恩县、咸丰县等县市投资公司、咨询公司、理财公司、信息公司等类金融机构发展很快，它们普遍处于弱监管或无监管状态，经营不规范，大多超范围从事贷款类金融活动，风险很高且向体制内金融机构传导。有人借客户之名拨打了恩施市三个贷款小广告手机号，除一个未通外，两个都是恩施市从事贷款业务的类金融公司。
（五）违规放贷小广告层出不穷
恩施市、利川市、来凤县的贷款类“牛皮癣”小广告在城市街道、社区小巷时不时就可以发现，相当普遍。有的县市2017年清理过小广告，2018年又大量出现，屡禁不止。恩施州一家报纸2018年3月16日报道，某市城管部门专项整治涉嫌非法集资的小广告，清理了80余处，但在繁华闹市区的一条小巷里贷款小广告依然密布。恩施市的2家寄卖行，一家用电子屏幕滚动播出“抵押放贷”，另一家在门脸两侧直接印刷出贷款类字样。当地工商部门认为这些都是超范围经营的违规广告。
二、防控金融风险面临多重制度障碍
（一）处置伪消费返利、网上类传销等新商业模式的金融业务活动缺乏法定依据
国家规定的传销依据是“其组织内部参与传销活动人员在三十人以上且层级在三级以上的”，互联网传销企业钻了该条款漏洞，层级控制在两级以内，遍及全国、危害社会。消费全返、消费致富、购物高额返现等伪消费返利，已成为变相的非法集资。建始?h一家新能源设备公司借助互联网平台，销售光伏微电站，每人花费36000元买一台成本几百元的微电站，每周返利860元，连续返利14个月，每人只能拉一级下线，可从下线消费额提成15%，上线人员通过微信等平行方式发展多个下线，层级数够不上三级以上的传销认定标准。一些购买微电站的消费者已不再需要微电站，而是需要高额消费现金返利。此外，该公司依托互联网平台吸纳公众资金投资云电站，承诺固定回报，每1000瓦投资10万元，年度投资返利22.5%，已在湖北恩施州、宜昌市和重庆市等地建立300多座云电站。微电站涉及万人以上，云电站涉及1000人以上，人员遍及全国各地。2017年该公司已融资2亿多元，但账户上只有200多万元，资金除了还贷外，可能转移到关联企业账户中，涉嫌非法集资、类传销等非法金融活动。（二）对类金融机构和非金融机构从事非法金融业务活动的监管处罚形同虚设
许多类金融机构和非金融机构超范围违规从事贷款或贷款中介服务活动，一些机构采取巧立服务收费项目和签订阴阳合同等办法变相发放高利贷，为非法集资谋取高利提供了便捷通道，金融风险大增，金融环境恶化。中央驻地方银监部门认为该部门只负责监管当地银行机构，人民银行地方分支机构又只负责支付、金库、征信、信贷服务等金融业务，地方金融办、工商等部门却无认定和处罚非法金融业务活动的法定权限，导致类金融机构和非金融机构从事融资和放贷类非法金融业务活动愈演愈烈。驻地方的银监部门和人民银行监管职责不清，重要原因在于界定两部门职责的现行法律法规和政策文件因机构改革和职能调整等原因而分布在多个文件中，彼此不尽一致，很容易被两个部门的地方分支机构混淆。此外，虽然地方党委和政府对垂直管理的中央银监部门和人民银行有部分赋分考核权和执纪问责权，但对其不履行监管处罚责任等行为制衡较弱。
（三）查处违规信贷小广告和网上信贷广告面临多头监管难题
2018年初，恩施市、宣恩县和建始县虽然通过社区网格员每周都采取涂刷和撕扯等方式清除贷款类小广告，但也无济于事，有些信贷“牛皮癣”小广告故意贴的很高，让有关人员难以清理。游击战式的“牛皮癣”小广告挑?鹆宋夜?一些城市政府的治理能力，成为城管和治理违法小广告之痛。据恩施州某县三大手机运营商反映，公安部门对违规小广告的手机用户立案难，导致地方电信运营商无法对非法小广告的手机用户停机处理。事实上，江苏南京市、四川泸州市等不少城市已建立了城管、公安、电信运营商对违规小广告进行停机处罚的联动机制。目前城管部门对牛皮癣小广告处罚太轻（违法小广告个人罚款200元、单位罚款2000元），有些信贷小广告是跨城市张贴，例如，在宣恩县发布贷款小广告的公司，大多数都是恩施市的类金融公司。宣恩县工商局有人按照小广告上的手机联系出借资金方，发现对方公司设在恩施市。当前，跨城市的违规信贷小广告联合执法机制尚未建立。此外，涉嫌超范围经营的互联网非法贷款广告更是层出不穷、泛滥成灾，工商部门不监管互联网广告，人民银行监管互联网金融也不监管互联网广告，出现多头监管盲区，违规互联网金融广告已成为网上传销、诈骗和非法集资等互联网金融乱象的温床。据恩施州某县工作人员反映，他曾在网上看到一则贷款广告，就扫描了APP，借了3000元，几个月时间就要求还7000―8000元，不还就受到暴力恐吓，报警后因嫌疑人员在外地且金额小而未立案。
（四）公司注册登记制度漏洞多
商事制度改革以来，因基层监管力量薄弱、手段滞后，无法适应陡增的事中事后监管任务，监管漏洞增多。一是拥有金融牌照的全国性金融公司异地开展业务不需备案。此类金融企业在各地开办分公司或办事处，没有要求到当地工商部门备案；这些公司分支机构是否具备开展金融业务资格，现场很难甄别。工商部门调查恩施市一家从事贷款中介服务的企业时就碰到此难题。
二是类金融公司办公地址与注册地址不一致较多。企业经营地址变动后不办理变更手续，工商部门按程序只能先通知企业变更，企业拒不执行才能处罚，且处罚偏轻，企业几乎没有动力变更注册地址，大大降低了工商部门现场抽查企业的效率。随机抽查的咸丰县三家类金融公司的注册地址和实际办公地址都不一致，有的据说已改到家中办公，有的不接电话、无法联系到人。宣恩县一家投资类企业由于注册地址与实际办公地址不一致，我们核实问题花了近3个小时。
三是金融诈骗企业依靠僵尸企业掩护来危害社会。国家有关部门把地方年度注册登记企业数量作为政绩考核，导致地方工商部门没有意愿清理长期无实际经营活动的僵尸企业，这为一些注册地址虚假甚至没有办公地址的不法企业从事金融诈骗活动提供了“藏身洞”。恩施市一家从事金融诈骗的地方分公司，其注册地址、房屋租赁合同和人员都是假的。违法犯罪分子抓住法人和股东不到现场注册的代理制度漏洞，用别人遗失的身份证注册，线索中断，作案之后公安部门很难查找。
（五）合法不合理的“高利贷”助推非法集资
2015年最高法院公布的合法年利率为24%，超过36%为无效年利率。固定的合法借贷利率与长期走低的基准借贷利率差距过大，成为非法集资重要制度诱因。24%的借贷年利率分别是2018年4月份1年期基准存款利率和1年期基准贷款利率的13.7倍和5.5倍。合法保护的过大利差空间导致不少百姓不愿在银行存钱，而寻求高风险的合法借贷。来凤县一位参与非法集资的老人说，银行存款利率太低，存的钱在贬值，想多挣点利息，赚些养老钱，减轻子女负担，就取出14.5万元银行储蓄借给了该公司。
三、盯准关键环节防范化解金融风险
（一）抓紧出台非法“互联网+”商业模式判定依据
1、抓紧修订过时的传销罪认定依据
互联网时代不能再以“三级”以上层级为必要条件，只要涉及上线人员以发展下线人员直接或间接获取收益且人数达到30人以上，或公司上线人员从下线提成总金额超过标准（可参照企业非法集资标准50万元设定）即为传销。
2、加快发布合法与非法消费返利的认定标准
合法的消费返利不能借助消费向公众集资，防止资金链断裂危害社会稳定。商务和人民银行等监管部门要探索对商家的会员消费、购物返现等各种形式的预付费资金专户监管办法；如果会员消费的商品价格明显超出同类商品价格且进行返利，涉嫌变相集资，就可认定为非法消费返利。
3、明确界定线上贷款的合规边界
线上直接贷款或为贷款提供中介服务均属于互联网金融业务，必须通过金融许可方式获得合法性资格。此类互联网金融企业注册登记必须先取得银保监部门许可证，方可在工商部门登记注册，强化银保监部门对线上放贷机构的监管，做到线上线下贷款机构一体化监管，不留监管死角。
（二）加强类金融机构和非金融机构从事非法金融业务活动监管和处罚1、通过修订《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》压实银保监部门监管职责
银保监会要尽快修订1998年发布、2011年只修订一句的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，明确银保监部门监管职责，大幅度提高非法金融机构和非法金融业务活动的罚款力度，消除20年通胀影响。此外，明确互联网领域的非法金融机构和非法金融业务活动的监管处罚职责也在银保监部门，人民银行和网信办等相关部门予以配合。
2、构建地方政府与银保监部门协同治理类金融机构和非金融机构从事非法金融业务活动机制
中央驻地方银保监部门、地方政府金融办、行业主管部门、工商等市场监管部门，可以采取一方牵头、多方配合的联合执法方式，严厉打击非法金融业务活动，既要依法严惩，又要稳妥审慎，给相关企?I停止非法金融业务活动合理的宽限期，因企分类施策，精巧化解金融风险。地方纪检监察部门与驻银保监的纪检部门建立联合执纪问责机制，对地方银保监机构不作为、不担当行为联合问责。
（三）创新违规发布信贷小广告和网上信贷广告处罚机制
1、加快推广和创新违规信贷小广告联合执法机制
探索实施“公安+城管+电信运营商”附加市场监管和银保监的多部门联合执法机制，城管部门负责收集非法张贴小广告的手机号证据，经公安部门认定后交给电信运营商做暂停机处理，待机主向城管部门缴纳罚款后再恢复通信。此外，市场监管部门处罚发布信贷违法小广告的企业；银保监部门对小广告中发现的从事非法金融活动的企业给予处罚。城管部门和市场监管部门要提高罚款水平，对信贷违法小广告要按照张贴数量进行顶格处罚。此外，跨县市张贴的非法信贷小广告手机号码证据，可以直接提交对应的兄弟县市相关部门，函请属地相关部门处罚；必要时地市（州）级市场监管、公安或金融办等部门协调处罚跨县市违规信贷小广告张贴问题。
2、创新互联网金融广告监管机制
赋予市场监管部门监管互联网广告权限，实现线上线下广告一体化监管。市场监管部门对发布非法金融广告的互联网平台、中介机构以及广告企业予以严厉处罚。人民银行只负责互联网金融业务监管，必要时可联合网络安全监管等部门，配合市场监管部门对互联网金融广告监管。
（四）封堵公司注册登记制度漏洞
1、规定全国性金融公司异地开展业务实行属地备案制
市场监管部门会同银保监部门发布公告，明确拥有全国金融牌照的金融公司在注册地之外的异地开展业务，必须到当地市场监管部门和银保监部门备案。凡是未备案的全国性金融企业分支机构，要求其停业整顿并予以处罚。
2、对逾期不变更注册地址的公司取消敦促环节而直接处罚
包括类金融公司在内的所有企业的经营地址发生变动后，要立即通过电话、短信、邮件等方式报备当地市场监管部门，一个月内必须在网上或到窗口办理注册地址变更事宜。凡是未提前报备地址变更的企业，检查发现时一律视为逾期未变更注册地址，有关部门可直接罚款甚至暂扣营业执照。
3、强化僵尸企业登记清理
要改变工商注册登记重数量轻质量的考核指挥棒，要以实际运营的活跃型企业数量为考核政绩。此外，至少要求类金融企业的法定代表人必须本人持身份证现场注册登记，必要时附加个人征信证明，以堵塞借身份证代理注册后行金融诈骗的制度漏洞。
（五）适当缩减合法保护利率范围
改变24%这一刚性的合法借贷年利率标准，要以一年期基准贷款利率的4倍作为合法保护的年利率范围；必要时，可以按一年期基准贷款利率的3倍作为合法保护的年利率范围。
（作者单位：中国宏观经济研究院产业所）