改革开放以来,近四十年的经济高速增长创造了“中国奇迹”,但长期的粗放型增长方式也导致了区域发展不平衡、基本公共服务供给严重不均、房地产市场结构失衡和房价过高等一系列问题。为此,中央提出了供给侧结构性改革,中国经济发展逐步进入了“新常态”。在此背景下,加强保障性住房建设是实现基本公共服务均等化和促进社会平衡发展的重要内容———虽然1998年住房体制改革实施以来,我国初步建立了以经济适用房、廉租房和公共租赁房为主体的住房保障体系,但保障性住房面临着供给明显不足的问题,住房保障体制仍然需要完善。鉴于此,十九大报告明确提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”;2018年政府工作报告要求完善保障性住房供给制度,明确要求今年棚改计划开工580万套。由此可见,新常态下完善住房保障体制和增加保障性住房有效供给成为急需解决的问题。
然而,导致保障性住房有效供给不足的因素较多。其中,土地财政是影响保障性住房供给的重要因素之一。1994年分税制改革以来,由于“财权层层上移、事权层层下放”,相对于中央政府而言,地方政府拥有较少的财权,却承担着地方基础设施建设、公共服务提供以及社会保障支出等等较多的事权支出责任。此外,以GDP为中心的官员考核晋升激励机制进一步加剧了地方财政支出行为的扩张。但在2014年预算法制度改革之前,预算法规定地方政府禁止发债,这种财权和事权的不匹配导致地方政府只能依赖预算外收入来保证财力,其中地方政府通过出让国有土地获取的预算外收入成为地方财政收入的主要来源。财政部发布的中国财政基本情况的数据显示,近年来国有土地出让收入依然持续上涨,从2007年的7285亿元增长至2013年的41250亿元,再增长至2017年的52059亿元,增长了约7.1倍。这说明即使在2014年实施新预算法后(即把地方债务收支纳入全口径预算体系,允许地方政府有限额的发行债券),但在短期内地方政府依然没有摆脱对土地财政的依赖。与此同时,增加保障性住房供给势必需要增加相应的保障性住房建设用地。但在一定时期内,城市的住房建设用地是相对有限的,因而增加保障性住房建设用地会产生挤出效应,进而导致商品房建设用地的减少。换言之,在土地财政模式以及有限的住房建设用地条件下,与增进社会福利的保障性住房建设相比,地方政府更热衷于通过“招拍挂”的方式将土地使用权出让给房地产商进行经营建设,以期获取更多土地出让收入和税收,这会导致地方政府对保障性住房建设的激励不足,同时也间接推动了商品房价格的上涨,这意味着土地财政模式对保障性住房供给会产生较大的影响。因此,探究土地财政对保障性住房建设的影响机制有利于更好地解决保障性住房供给问题,为新常态下增加保障性住房有效供给提供经验依据。
总体而言,不同时期土地财政对保障性住房建设的影响也不一样,甚至作用截然相反。土地财政初期,由于地方政府财权和事权不匹配,此时大量的国有土地出让收入解决了地方财政收入不足的问题,对促进地方经济发展起到了积极作用,这有利于促进地方社会保障体制的完善,为保障性住房建设创造了较好的制度环境,有利于增加保障性住房有效供给。但随着时间推移,尤其在中国经济发展进入新常态下,土地财政模式的不可持续性特征逐渐显露出来,商品房价高涨、住宅市场供求失衡等弊端日益凸显,导致不能为地方政府带来直接财政收入的保障性住房建设激励不足,不利于增加保障性住房供给。具体来说,土地财政对保障性住房供给的影响主要包括以下几个方面。
1.土地财政初期促进经济增长,进而健全保障性住房机制。
土地财政的开始阶段,地方政府通过出让土地使用权获取预算外收入以弥补财力缺口。由于土地出让金归地方政府所有,拥有自主支配的权利,这使得地方政府具有较高的积极性增加土地出让收入。因此,地方政府将大量国有土地的使用权通过“招拍挂”的方式进行招商引资,以获取更多的土地出让收入,在一定程度上推动了房地产业的快速发展。房地产业的兴起给地方政府带来较多的土地税收,增加了财政收入,这进一步加剧了地方政府对“以地生财”模式的依赖,并不断扩大对国有土地使用权的出让数量。不断发展的房地产业增加了地方就业,推动了工业化的进程,促使产业结构逐步由以农业转向以工业和服务业为主,促进了土地、劳动力、资本等生产要素的有效配置,进而推动全要素生产率的增长,对地方经济发展起到了积极作用。不断扩张的城市边界推进了中国城市化的进程,新增的就业岗位使得大量的劳动力从农村涌入城市,在一定程度上缓和了城乡二元结构。由此可见,土地财政初期对中国工业化、城市化起到积极的作用,也成为推动地方经济增长的发动机和加速器。在经济增长时期,地方政府还会利用土地储备向银行进行贷款融资,用于基础设施建设、提供更多的公共服务和保障民生,间接推动了社会保障体系的完善,为保障性住房建设提供了有利经济条件和制度环境。此外,土地财政模式下大量土地资源的开发和利用,在一定时期内增加了住房建设用地的相对供给量,房地产业的快速发展也增加了住房的绝对供给量,有利于增加保障性住房的供给。因此,在一定时期内,土地财政模式带动了产业的发展,加速推动了工业化和城市化进程,促进了经济增长,间接完善了社会保障体系,这为保障性住房建设提供了经济基础,也为保障性住房机制的健全营造了良好的制度环境。
2.土地财政模式下保障性住房建设的激励机制不足。
自“土地财政”诞生以来,地方财政收入就与房地产业的发展息息相关,房地产业的繁荣是地方政府“以地生财”的基础。其中蕴藏的逻辑链条是:1994年分税制改革以来,“财政层层上移、事权层层下放”导致地方政府财权和事权不匹配,而旧预算法明文禁止地方政府发债的硬约束促使地方政府不得不依靠出让土地使用权来获取预算外收入;1998年推行的住房改革,停止了福利住房包分配的模式,支持房地产业的健康发展,逐步建立完善健全的住房交易市场,标志着住房供给从此走向市场化、商品化,为房地产业的发展提供了制度支撑;住房供应的市场化意味着房地产商从中看到了利润和商机,从而会增加对土地要素(即商品房建设用地)需求,地方政府也从房地产业的兴起中看到了获取大量预算外收入从而解决地方财力不足问题的途径,会通过“招拍挂”的方式将大量国有土地使用权出让给房地产商以期获取更多的土地出让金以及税收收入,居民对住房的刚性需求在某种程度上推升了房价,这让有利可图的房地产商加大了对土地要素(即商品房建设用地)的引致需求,进一步推动了土地财政规模的扩大。为增加财政收入,提高财政能力,地方政府不断提高土地使用权出让价格获取更高的土地出让金,这拉动了房价的上涨,从而又增加了房地产相关税收收入,进一步加剧了地方政府对房地产业的依赖。因此,在土地财政模式下,地方政府为获取更多财政收入、房地产商为获取高额利润,共同推动了土地要素价格和住房价格的上涨,并且二者相互影响,呈螺旋上升趋势。此外,以GDP为中心的官员晋升考核机制强化了地方政府通过出让土地使用权进行招商引资的动机,大量商业用地、工业园区和房地产商的出现,带动了地方经济快速发展。而在保障性住房建设方面,尽管1998年国务院颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》规定不再实行福利性住房分配制度,提出住房供应商品化、市场化,旨在通过市场化的手段对住房资源进行有效配置,同时也要求逐步建立以经济适用房、廉租房和公共租赁房为主体的多层次住房保障体系,确保中低收入群体住有所居。但是在土地财政模式下,如前所述,面临财政压力和政绩考核的双重约束,地方政府会出让大量的土地使用权用于招商引资、商品房建设和基础设施建设,因而没有足够的动力花大量财力和物力来进行保障性住房建设,用以增加社会福利性质的保障性住房供给。因此,逐步扩张的土地财政使得保障性住房建设处于一种迟缓低效的状态,从而抑制了保障性住房的有效供给。
3.土地财政模式下保障性住房建设的资金不足。
随着土地财政规模的扩张和政绩考核的需要,地方政府容易陷入土地财政模式的死循环,即为获取更多财政收入而想方设法提高土地出让价格,增加了商品房建设的成本,进而推动了房价上涨,从而获取更多房地产业相关的税收收入。一方面,房价上涨拉动了房地产商对住宅建设用地的需求,从而倒逼土地要素价格的上涨和土地出让成交量的扩大;另一方面,为达到政绩考核的要求,地方政府把大量的财力用于能够拉动GDP增长的房地产业和服务业等相关产业的扶持或激励支出,此外,地方政府还承担了基础设施建设、医疗保障和教育等惠及民生方面的支出,因而需要更多的财力支持,最终导致新一轮土地财政规模的扩张,房价继续上涨,财政支出继续扩大,地方政府将对房地产业产生过度依赖。这种对土地出让金、房地产业的高度依赖,决定了地方政府对住房供应中商品房和经济适用等保障性住房的态度,即如果将大部分土地出让收入用于保障性住房建设,保障性住房供应量的增加会间接导致商品房价的下跌从而导致房地产商对商品房建设用地需求的减少,导致土地出让价格下跌,土地出让收入减少,最终地方政府出现财力缺口。因此,土地财政模式下,土地出让价格和商品房价格相互推涨,提高政绩的财政支出不断扩大,这些都无益于保障性住房建设,地方政府没有激励和充实的资金储备来完善和健全多层次的保障性住房体系。
4.土地财政模式下保障性住房建设用地相对紧缺。
由于土地财政对房地产业的过度依赖,地方政府利用各种手段进行“圈地运动”,将大量国有土地使用权以“招拍挂”的方式出让给房地产商进行商品房建设,再加上保障性住房建设用地一般是无偿划拨的,因而地方政府更没有激励增加保障性住房建设用地的供应量。在一定时期内,城市住宅建设用地是相对有限的,增加商品房建设用地必然会挤出保障性住房建设用地供应量。根据历年中国国土资源统计年鉴给出的国有土地的供应情况可知,2003年~2014年供地总量、普通商品房建设用地面积和经济适用房建设用地面积(用以代表保障性住房建设用地面积),均值分别为430766.5公顷、68407.01公顷和10767.48公顷,其中普通商品房建设用地面积远大于经济适用房建设用地面积。2003年~2013年国有土地供应总量呈明显上升趋势,同时与土地出让收入密切相关的普通商品房供地面积也在持续上涨,且增长速度明显大于国有土地供应总量的增长速度,从2003年的36251.44公顷增长至2013年的112913.41公顷,增长了约3倍。房地产业的超速发展恰好说明土地财政规模的扩张,地方财政对土地财政的依赖程度有增无减。而经济适用房建设用地面积,在2003年~2008年供应面积较小且保持稳定,在2009年~2013年供应面积呈上升趋势,这可能与近年来中央提出的一系列加强保障性住房建设的措施有关,比如2008年中央提出的“4万亿财政刺激计划”中,加强保障性住房建设就是其中一项重要内容。尽管如此,我们可以注意到经济适用房供地面积占供地总量的比值依然很小,均值为0.02;而普通商品房供地面积占供地总量比值的均值为0.16,普通商品房供地面积与经济适用房供地面积比值的均值为7.52,这进一步反映了土地财政模式下保障性住房建设用地的相对不足,不利于增加保障性住房的有效供给。值得注意的是,2014年供地总量、普通商品房建设用地面积和经济适用房建设用地面积均出现明显下降,这可能与“2014年土地财政审计风暴”有关,迫使地方政府缩减了土地供应量。此外,2014年通过了新预算法,允许地方政府适度发债,为地方财政筹集财力提供了新的路径,在这种预期下,新预算法有利于缓解地方政府对土地财政的依赖程度,从而也会缩减土地供应量。
随着经济进入新常态,由于多年来地方政府盲目推动房地产业的发展,导致商品房市场供求失衡,有些人口较少的城市积压大量的商品房库存,甚至出现“鬼城”,而有些人口较多住房需求较大的城市商品房却供给不足,土地财政模式越来越难以为继,加剧了保障性住房建设的激励机制不足、建设资金和建设用地的相对缺乏等问题,土地财政对保障性住房建设的抑制作用越来越凸显。
以上影响机制分析表明,增加保障性住房有效供给的核心在于要求地方政府摆脱对土地财政的依赖,保证足够的保障性住房建设资金和建设用地,并规范和完善保障性住房建设体制,通过制度改革以增强地方政府对保障性住房建设的激励,具体如下:
1.摆脱土地财政依赖,从根本上解决地方财政收入来源问题,保证足够的保障性住房建设资金和建设用地。
在供给侧结构性改革的大背景下,去产能、去库存、去杠杆是当务之急,因此房地产业过剩的产能和库存已不能再给地方政府带来较大的土地出让收益,地方政府必须寻找新的财政收入来源。中央应当深化财税体制改革,适度提高共享税中的地方税收的比重,合理开征新的地方税种(如房地产税),增加地方税收收入,让地方政府走出财力不足、长期“以地生财”的困境。在此基础上,多渠道融资解决保障性住房建设的资金问题,比如,把土地出让的一部分收入、住房公积金增值的部分收益用于保障性住房建设,还可以通过发债等渠道筹集建设资金。此外,还应进行土地制度改革,规范商品房交易市场,避免对保障性住房供给产生挤出效应,并适度增加保障性住房建设用地的划拨面积以确保建设用地的相对充足。
2.规范和完善保障性住房建设体制,构建保障性住房供给的长效激励机制。
通过制度改革和顶层设计,建立科学有效的保障性住房体制和有利于保障性住房建设的政策支持体系,是实现保障性住房有效供给的前提和基础。在以经济增长为中心的官员晋升考核机制下,保障性住房建设不仅不会直接拉动经济增长,还会增加地方财政支出来保证物力和财力,也增加了管理成本。因此,地方政府没有动力增加保障性住房供给。此外,监管机制的低效和央地之间的信息不对称,不能对地方政府进行有效监督和准确反映保障性住房的需求情况,也导致保障性住房建设收效甚微。因此,一方面,要适当加强监管力度,规范保障性住房的规划布局、供给数量和分配制度,确保低收入家庭住有所居,形成对地方政府加强保障性住房建设的硬约束。另一方面,可以把保障性住房供给完成数量和质量作为官员政绩考核的一部分,有利于激励地方政府加强保障性住房建设,增加保障性住房的有效供给。
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