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【摘 要 】互联网金融的蓬勃发展有力推进了我国传统金融业的改革,但也对于金融监管提出了新的挑战.如何应对挑战,做到既能充分包容创新又能确保监管到位,这是亟待研究的重要课题.本文基于金融监管的视角,分析我国互联网金融监管的现状,系统性地评述现行监管政策,并在此基础上提出强化互联网金融监管的对策建议.
【关 键 词 】互联网金融 监管 网络支付 网络借贷
互联网金融作为互联网、移动互联网与金融相结合的新型模式,正在以飞快的速度改造着传统金融业.一方面,互联网企业借助电子商务和信息数据等优势大举进军金融领域；另一方面,传统金融机构加速互联网业务创新,加强与互联网企业的合作.互联网金融日新月异的创新与变革,对于我国经济金融发展起到强有力的推动作用,但也对于金融监管方式提出新的挑战.如何强化互联网金融监管,做到既能充分包容创新又能确保监管到位,是亟待研究的重要课题.
从发展历程来看,互联网金融在我国并非新生事物.自20世纪90年代中期开始,以网上银行、网上证券、网上保险的出现为标志,我国网络金融经历了第一轮快速发展的浪潮.在这一阶段,网络金融主要是传统金融服务在互联网上的延伸,互联网作为宣传和营销渠道,有效地拓展了传统金融服务的外延.自21世纪10年代以来,以社交网络、移动支付、云计算、搜索引擎等为代表的互联网现代科技的快速发展为起点,我国互联网金融掀起了第二轮发展浪潮.当前的互联网金融具有尊重客户体验、强调交互式营销、主张平台开放等新特点,并且在运作模式上更加强调互联网技术与金融核心业务的深度整合,这使得业界对互联网金融的关注上升到前所未有的高度,也有人将2012年称为“互联网金融元年”.
一、我国互联网金融监管现状
互联网金融的蓬勃发展有力地推动了我国传统金融业的改革,但是互联网金融蕴含的风险较传统金融更为复杂,对于监管提出了更高的要求.互联网金融监管涉及面广、监管主体多,既包括工业和信息化部、公安部等,也包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会等,本文从金融监管主体的视角分析我国互联网金融监管的现状.
(一)网上银行
2001年6月,为规范和引导我国网上银行业务健康发展,有效防范银行业务经营风险,保护银行客户的合法权益,中国人民银行发布实施《网上银行业务管理暂行办法》.此办法对网上银行业务的市场准入、风险管理、法律责任等做出了规定,为网上银行业务监管提供了基本依据,但是,此办法中原则性的规定较多、缺乏量化标准、可操作性较差,于2007年1月5日废止.
2005年11月,在总结国内商业银行电子银行业务发展与监管历程、借鉴国际电子银行监管经验的基础上,银监会制定了《电子银行业务管理办法》,进一步明确电子银行业务的申请与变更、风险管理、数据交换与转移管理、业务外包管理、跨境业务活动管理、监督管理以及法律责任等细则.此外,为了推动电子银行系统的安全建设工作,银监会还发布了《电子银行安全评估指引》,从2006年3月1日起施行.
(二)网上证券
在证券发行方面,我国现行立法不允许网上证券直接发行.2012年5月18日证监会审议通过的《关于修改〈证券发行与承销管理办法〉的决定》中规定,首次公开发行股票的发行人及其主承销商应当在网下配售和网上发行之间建立双向回拨机制,根据申购情况调整网下配售和网上发行的比例.
在证券委托方面,2000年3月,证监会制定了《网上证券委托暂行管理办法》,对证券网上委托的业务规范、技术规范、信息披露、资格申请等做出了具体的规定,为网上委托业务的开展提供了法律依据.同年4月,证监会依据此办法制定《证券公司网上委托业务核准程序》.
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(三)网上保险
2011年4月,为促进互联网保险业务规范健康有序发展,防范网络保险欺诈风险,切实保护投保人、被保险人和受益人的合法权益,保监会起草了《互联网保险业务监管规定（征求意见稿）》,针对互联网保险业务开展的资质条件、经营规则、监督管理、法律责任等方面做出了具体的规定.同年9月,保监会印发《保险代理、经纪公司互联网保险业务监管办法（试行）》,对互联网销售保险的准入门槛、经营规则以及信息披露做出了规定,并于2012年1月1日起施行.
(四)网络支付
2005年10月,为规范电子支付业务,防范支付风险,保证资金安全,维护银行及其客户在电子支付活动中的合法权益,促进电子支付业务健康发展,中国人民银行制定了《电子支付指引（第一号）》,明确将电子支付业务纳入监管范畴.2010年,中国人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》和《非金融机构支付服务管理办法实施细则》,依据办法和细则向符合条件的非金融机构发放《支付业务许可证》,并对其行为进行监督和管理.2011～2012年,中国人民银行发布《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（征求意见稿）》、《支付机构预付卡业务管理办法（征求意见稿）》、《支付机构客户备付金存管暂行办法（征求意见稿）》及《支付机构互联网支付业务管理办法（征求意见稿）》,在征集社会公众意见和建议的基础上出台对应管理办法,逐步构建起网络支付监管体系.
(五)网络借贷
目前,在国内成立一家经营性网络借贷平台一般需要三个步骤：第一,获得由工商行政机关颁发的营业执照；第二,向通信管理有关部门申请并获得《电信与信息服务业务经营许可证》；第三,向工商行政机关申请增加“互联网信息服务”经营范围,并办理相应的经营性网站备案,这一过程并不需要金融监管部门的介入.而且,我国尚未出台民间借贷相关法律法规,网络借贷处于监管的真空地带.2011年8月,银监会印发了《关于人人贷有关风险提示的通知》,警示银行业金融机构要与P2P网络借贷平台之间建立防火墙,防止民间借贷风险向银行体系蔓延.2013年5月,《温州民间融资管理条例》送审稿由浙江省金融办上报至浙江省政府,预计将在2013年10月由浙江省人大常委会审议.该送审稿对于民间融资公共服务机构、民间资金经营管理机构和民间融资信息服务机构的设立、市场准入条件、经营模式和特殊规制,以及出借人资金来源、自然人借款金额、民间融资利率等做出明确规定.如果审议通过,该条例最快有望在2013年年底出台. （六）金融搜索
金融搜索作为金融产品的搜索比价平台,满足了企业和个人消费者对于金融产品“货比三家”的需求.由于金融搜索平台只是充当金融机构与消费者之间的中介,自身并不参与金融产品供求双方的交易环节,目前并没有相关政策对其进行监管.
（七）网络金融超市
网络金融超市通过互联网平台向客户提供一揽子金融产品与一站式金融服务.目前,在市场准入方面,监管部门已出台相关政策,如2012年12月,证监会公布了《证券投资基金销售机构通过第三方电子商务平台开展证券投资基金销售业务指引（试行）（征求意见稿）》；但是在具体管理措施方面,现行监管政策仍留有空白.
二、我国互联网金融现行监管政策评价
(一)网上银行、网上证券和网上保险
我国网上银行、网上证券和网上保险发展起步较早,配套监管政策较为完善,目前已初步构建起相关金融监管框架.但是,随着网上金融业务内涵的不断丰富、外延的不断拓展,相关监管制度有待于进一步更新、细化和完善.首先,在《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等法律中鲜有涉及互联网金融相关内容,需要适时补充网络金融条款.其次,《电子银行业务管理办法》和《网上证券委托暂行管理办法》分别制定于2005年和2000年,由于近几年来互联网金融新模式、新载体的发展速度不断加快,特别是手机银行、超级网银、掌上证券等普及率日益提高,现有管理办法需要做相应的修订或增补.《互联网保险业务监管规定（征求意见稿）》制定于2011年,至今没有公布实施.保监会要在听取意见和实地调研的基础上,尽快出台正式规定和监管细则,严防监管真空.此外,现行监管政策中缺少金融消费者隐私保护、金融门户网站监管以及跨国监管合作等相关规定,需要进一步完善.
(二)网络支付
我国网络支付尽管发展时间不长,但是监管体系的构建非常迅速.自2010年开始,中国人民银行密集出台一系列管理办法,从第三方支付的准入门槛、监管范围与细则、反洗钱与反恐怖融资、预付卡管理、备付金存管、互联网支付管理等方面对网络支付进行全面的监管.2011年5月,中国支付清算协会成立.作为行业自律组织,中国支付清算协会自成立以来先后印发《网络支付行业自律公约》、《预付卡行业自律公约》、《移动支付行业自律公约》、《支付机构互联网支付业务风险防范指引》等一系列规范性文件,对支付清算服务行业进行自律管理,有效地维护了网络支付清算服务市场的竞争秩序,有力地防范了网络支付清算服务风险.
(三)网络借贷
我国网络借贷平台自成立以来,一直游走于法律的灰色地带与监管的空白地带,存在着准入门槛过低、借贷资金监控缺位、信贷审核与风险评价机制不健全、内控制度不完善、信息披露机制缺失等诸多问题.由于现行法律并没有明确网络借贷平台的性质和地位,也没有赋予金融监管部门监管的权限,因此政府各部门一般将其作为从事中介服务的企业法人进行管理,忽略其提供金融服务的本质,这导致投资者的合法利益疏于保护、信贷业的市场秩序遭到破坏、宏观调控政策的执行效果受到影响.近年来,网络借贷平台“卷款跑路”的现象多次出现,如贝尔创投、安泰卓越、淘金贷等,影响非常恶劣.因此,我国亟待明确网络借贷平台的监管主体并制定相关监管政策.
(四)金融搜索
金融搜索平台一般由信息科技公司创建,没有包含在金融监管的范围之内.尽管其目前只提供搜索服务,并不参与金融交易环节,但是金融监管部门要密切关注其发展动向,监控潜在金融风险.同时,要加强金融消费者隐私的保护,防范个人信息的泄露.
(五)网络金融超市
网络金融超市属于混业经营范畴,在这种模式下,不仅传统金融机构跨行业提供服务,银行、证券、保险公司等之间的关联交易会带来风险的传染和蔓延,而且非金融机构也开始提供一揽子金融服务,这大大增加了分业监管模式下金融监管的难度,容易出现监管真空与重复监管.面对混业经营、分业监管的矛盾,当前亟待加强各监管机构之间的交流与合作,定期召开联席会议,互通有无,实现对网络金融超市的协同监管.
三、强化互联网金融监管的对策建议
相较于传统金融行业,互联网金融涉及面更加广泛、业务更为多元化、创新层出不穷、风险更难防控,现有金融监管体系存在着一定的缺位.为了促进互联网金融健康可持续发展,维护金融秩序稳定,保护消费者的合法权益,必须强化互联网金融监管,完善相关法律法规,构建起多层次的监管体系.
(一)完善互联网金融监管法律法规体系
法律法规是国家实施金融监管、保障金融安全的根本依据,建立健全互联网金融监管法律法规体系是我国互联网金融持续健康发展的重要保证.首先,我国现行金融法律,如《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等,其立法基础是传统金融行业和传统金融业务,鲜有涉及互联网金融相关内容,需要及时修订金融法律、补充相关条款.其次,与互联网金融的迅猛发展相比,我国相关领域的立法进程较为缓慢,目前涉及互联网金融相关内容的法律仅包括《刑法》、《电子签名法》等.要从金融消费者权益保护、社会信用体系构建、信息网络安
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(二)构建多层次的互联网金融监管体系
互联网金融跨行业、跨区域的经营模式对于我国金融分业监管体制提出了严峻的挑战.为了避免监管真空和重复监管,我国应尽快建立起正规监管与行业自律相结合、跨部门跨地域的多层次互联网金融监管体系.一是进一步加强金融监管部门之间的沟通与协调.建立包括一行三会、工商、通信、司法等相关部门在内的联席会议制度,定期交流互联网金融的发展状况,加强监测、及时预警,防范虚拟平台交易风险向实体经济蔓延.二是与时俱进地推动金融监管改革.要明确中国人民银行在宏观审慎监管中的主体地位,强化微观审慎监管全面覆盖的监管理念,推动银证保监管部门逐步实现从机构监管向功能监管的转变.三是充分发挥互联网金融行业自律组织的作用.通过制定统一的行业标准和自律公约、督促会员贯彻法律法规和履行自律公约、维护市场竞争秩序和会员合法权益等方式,实现对互联网金融行业的自我管理,促进互联网金融行业健康发展.四是积极与国外政府、金融监管部门开展交流与合作.互联网与金融的全球化发展使得跨境金融风险增加,这要求各国金融监管部门加强合作,对跨国性的金融交易实行统一的监管标准,共同打击跨境互联网金融犯罪,保护本国用户在国外、外国用户在本国的合法经济金融权益.
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(三)加强互联网金融消费者权益保护
近年来,“一行三会”先后设立金融消费者权益保护专门机构,在各自职责范围内开展工作,取得了初步的成效,但是距构建完备的金融消费者权益保护体系仍有较大的差距,特别是在互联网金融消费者权益保护领域较为薄弱.在互联网环境中,信息采集、传播的速度和规模达到空前的水平,过量化、复杂化、非对称性的信息使得消费者识别有效信息的难度大大增加,消费者的知情权受到挑战；而且网络安全隐患使得消费者各类交易信息如身份信息、账户信息、资金信息等在互联网传输过程中存在被非法盗取、篡改的风险,直接影响到消费者的金融隐私权.在2013年5月制定的《中国人民银行金融消费者权益保护工作管理办法（试行）》中指出,金融消费者是指在境内购买、使用金融机构销售的金融产品或接受金融机构提供的金融服务的自然人.这一界定并没有包括网络支付、网络借贷等非金融机构或准金融机构消费者.因此,在金融消费者权益保护工作的推进过程中,要高度重视互联网金融领域,建立健全互联网金融消费纠纷解决机制,强化对金融消费者特别是互联网金融消费者的教育,进一步加强征信体系建设,完善信息披露制度,构建良好的互联网金融市场环境.
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