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摘 要：在当代公共行政发展的趋势下,我国金融消费者权益行政法保护主体分为监管部门和社会组织两类.在对金融消费者权益提供保护的实践中存在监管部门之间协同合作机制缺失、行业协会等社会组织权威性缺失问题,建议通过完善联席会议制度加强监管部门的协同合作,通过立法赋予行业协会等市场组织更大的独立性与权威性,从而构建多元化的金融消费者权益行政法保护主体.
关 键 词：金融消费者权益；行政法保护；公共性
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）05-0083-06
收稿日期：2013-02-20
作者简介：朱淑娣（1958—）,女,上海人,复旦大学法学院教授,博士生导师,研究方向为行政法、国际经济行政法；万玲（1981—）,女,辽宁沈阳人,复旦大学法学院博士研究生,上外贤达学院讲师,研究方向为比较金融行政法.
基金项目：本文系上海市人大常委会研究课题“国际金融中心建设规制立法比较研究”的阶段性成果,项目编号：RD1105072.
在现代商品社会,消费关系已经不是一种纯粹的私法关系,消费者权益是一种特定范围内不特定多数主体的一致权利.从整体来看,消费者权益己经演变成一种社会权利,存在着更深层的对公共利益的诉求.尽管金融消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等交易主体之间的意思自治,是一种典型的私法关系,强调当事人意思自治而排斥公权力的干预.但随着金融产品的日益复杂,专业知识薄弱的消费者对于日趋复杂的金融产品和服务很难正确理解其运行结构以及风险系数,使得消费者在与金融机构订立合同时处于严重不利地位.因此,金融消费者权益需要借助行政权力,通过行政法律来矫正金融机构与金融消费者之间的失衡.
在我国,为回应社会的变迁与公共行政的发展,须赋予行政主体以新的内涵.尽管我们仍可以将行政主体的概念表述为享有行政权,以自己的名义实施行政管理活动,并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织,但这里的“行政权”已不仅仅指国家行政权力,除了国家行政权力外,还包括社会公行政权力；这里的“行政管理活动”,不仅指国家行政管理活动,还包括社会公行政管理活动.[1]公共性是现代国家行政的最基本特征.[2]（p7）在行政公共性的视角下,我国的金融消费者保护行政主体涵盖国家行政机关、事业单位以及行业协会等社会组织,体现了行政主体多元化的特点.
一、金融消费者权益行政法保护主体制度现状
我国金融消费者权益行政法保护主体总体上涉及两大类,即监管部门和市场自律组织.前者主要包括中国人民银行、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会以及银行业监督管理委员会；后者主要是指以行业协会为代表的行业自律组织.
(一)监管部门
⒈中国人民银行.我国现行法律框架下,中国人民银行是国务院的一个职能部门,隶属于国务院的国家行政机关.人民银行保护金融消费者的方式主要是制定规章条例、在官方网站发布通告、提示风险、对违法行为的行政处罚并辅以宣传教育活动、征信管理局组织对信用评级机构的执业状况进行专项检查并公布监管动态和合格机构名单、定期公布金融市场发展报告和数据等等.①2012年3月,人民银行获批设立金融消费者权益保护局,主要职责为：综合研究我国金融消费者保护工作的重大问题,会同有关方面研究拟定交叉性金融业务的标准规范,依法开展人民银行职责范围内的消费者保护具体工作.人民银行各分行也相继开展了金融消费者权益保护试点工作,出台了金融消费者权益保护工作实施意见或实施细则,并成立了金融消费者权益保护中心.央行要求以各分行的法律事务部为主,设立机构,公布统一的投诉,成立保护中心,加强与地方政府部门及各金融机构的沟通联系,做好投资者教育的宣传工作,形成消费者保护机制.各支行出台的法律文件以及设立的机构名称不尽相同,但基本目标以及职能基本上都涉及维权中心受理、调处与人民银行职责有关业务领域的金融消费者申诉案件,对外公布,面向社会公众组织开展金融消费者权益保护的宣传教育工作.②
各地央行分支行设立消费者维权中心如雨后春笋,大有一种由上而下的“中国式运动战”的态势.纵观人民银行各支行制订的“金融消费者权益保护工作实施细则（或管理办法）”,难免有形式主义之嫌.所谓的实施细则在消费者维权的某些重要方面却语焉不详.如有的地方人民银行支行指定的细则里规定“将金融机构的金融消费者保护水平和工作情况作为对其执行人民银行政策情况考核评价的重要指标,与综合执法检查紧密结合,根据各金融机构被投诉数量、实际侵权情况、投诉处理情况等进行计分和综合评价”,③而对于评价细则和评价后果却没有任何展开,这样的“细则”其可操作性令人担忧.另外,多数支行制定的实施办法中对维权中心调查工作的程序性规定有所缺失；再有,对维权中心的问责机制规定含糊,有的细则中根本就没有提及问责办法的问题.
⒉银监会、证监会及保监会.银监会、证监会及保监会（以下简称“三会”）是国务院直属的正部级事业单位.④国务院直属的正部级事业单位的定性表达了三层含义：⑤其一,国务院直属领导；其二,级别是正部级；其三,性质是事业单位.由国务院直属领导,而不是国务院组成部门,这种表述表明“三会”和国务院组成部门外交部、财政部等是有所区别的,暗含了一定的独立性.为了保障其监管权力的威慑力,将“三会”规定为正部级.而将“三会”定性为事业单位,是出于国务院精简机构改革的考虑.[3]事实上,“三会”具有明显的政府行政部门特征.根据《银行业监督管理法》,银监会的运行机制和行政机关没有实质性区别,职权由法律法规授权和国务院委托,其人员任命程序与其它政府部门相同,预算和财务来源都直接受制于国务院,带有十分明显的政府行政部门特征.
目前,“三会”都已设立了相应的金融消费者保护部门.2011年4月,保监会获批设立保险消费者权益保护局；①2011年5月,证监会获批设立投资者保护局；②2012年3月,银监会获批设立银行业消费者权益保护局.③快速、有效地处理好消费者的投诉是保障金融消费者权益的关键.至今,“三会”中只有保监会发布了消费者投诉管理办法：保监会2013年1月10日率先发布了《保险消费投诉处理管理办法（征求意见稿）》.征求意见稿将处理投诉中保监会、派出机构和保险机构的职责分工得非常明确,以此减少扯皮现象,减轻监管负担,提高投诉处理的效率.该征求意见稿对保险消费投诉的提出也有明确的规定：“保险消费者提出保险消费投诉,可以采取邮寄、传真、电子邮件等方式,也可以采取、面谈等方式.”另外,保险消费者提出保险消费投诉,应当提供投诉人的基本情况,被投诉人的基本情况,投诉请求、主要事实理由以及证明材料,投诉人的签名或者盖章.这样具体的规定使得投诉流程更加清晰,节省了投诉受理的时间.值得注意的是,征求意见稿中对受理时间的规定较具体：“保险消费投诉处理工作管理部门应当自收到完整投诉材料之日起7个工作日内,告知投诉人是否受理”,“对于事实清楚、争议情况简单的保险消费投诉,应当自受理之日起10个工作日内做出处理决定.”可见,保监会出台的征求意见稿对保险消费投诉处理职责的分工有着明确规定,为保护保险消费者权益做出了有益的尝试. （二）社会组织
行业组织是
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近年来,中央积极推进矛盾纠纷大调解工作,通过“社会管理”化解社会矛盾.中国证券业协会颁布了《证券纠纷调解工作管理办法（试行）》、《证券纠纷调解规则（试行）》、《调解员管理办法（试行）》等三项规则,成立了证券调解专业委员会和证券纠纷调解中心,拟定了调解规则和调解员管理等相关基本制度,目的是妥善处理证券业务纠纷,保护投资者合法权益,维护行业整体利益,发挥行业协会职能,化解证券领域社会矛盾.应当注意到,当事人就纠纷的解决达成一致意见签署的调解协议书并不是行政命令或行政指导,经各方当事人签字或者盖章后,仅仅具有民事合同性质.经调解中心处理后的纠纷并不排除司法管辖,《调解协议书》经调解员和调解中心签字盖章后,当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力.
除行业协会外,证券交易所、期货交易所等自律管理法人的日常运作中也涉及金融消费者权益保护.以证交所为例,作为自律管理的法人,上海证券交易所在中国证监会的直接管理下保护投资者权益,依据法律、法规和自律规则来组织和监督证券交易,履行自律管理职责.上海证券交易所、深圳证券交易所和中国证券投资者保护基金公司先后成立了投资者教育中心（部）,专门负责本单位的投资者教育工作.[5]
二、我国金融消费者权益行政法保护主体制度存在的主要问题
(一)监管部门层面
对于金融消费者权益提供保护的多方监管部门间缺失协调合作机制.在我国金融分业经营、分业监管的体制下,金融消费者权益保护机构的设置也相应地采取了分金融部门设立的模式：人民银行设立金融消费权益保护局、保监会设立保险消费者权益保护局、证监会设立投资者保护局、银监会设立银行业消费者权益保护局.由于深受传统部门利益保护等因素影响,“一行三会”运行机制的有效性一直是人们所关心的问题.而现今四机构下分别设立消费者保护局,各机构对于金融消费者（投资者）的保护职责限于各部门所负责的金融行业,机构间缺乏跨部门协作的共同规定,必然导致四机构间的沟通不畅、各自为政,跨行业交叉性金融消费领域的消费者维权将成为法律盲区.考虑到还有和地方金融办、工商管理、消协等地方部门间沟通协作的问题,整个金融消费者权益保护行政主体制度在实践中到底能够发挥多大作用,实在令人担忧.在现有“一行三会”设立保护局的模式下,如何构建协调配合、实现信息共享,协调重大、普遍性的金融消费者权益保护问题是 “四局”面临的重大问题.[6]
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(二)社会组织层面
金融行业组织等社会公共组织未被授予足够的自主性和权威性,在金融消费者权益保护中尚未发挥其应有的作用.行业组织与自律管理法人（如证交所）依附于政府的扶持及强烈干预,如证券监管机构一直严格监控证交所的人事任免、职权职责以及业务规制的制定等等.这种模式使得交易所难以发挥自律功能,极易造成政府管理代替自律管理,使交易难以发挥自律功能.[7]（p196）目前,我国金融行业组织更多的是依附于行政机构,缺乏相应的自主性与权威性,对金融机构缺乏有效的指引机制.作为参照,英国的金融行业自律机制发展则较成熟,《银行业守则》对英国银行业自律起到关键作用.守则并不强制银行遵照守则进行自律,但却会将遵守规则的银行向社会公布,基于社会效应英国所有的银行都自觉遵守该守则规定.在银行业协会下设立银行业守则标准委员会,消费者可以向标准委员会指控金融的违规行为.在接到指控后,委员会将立即转交给金融机构,并要求其做出答复.一旦确认金融机构构成违规行为,委员会可以灵活采取措施：警戒；建议采取补救措施；暂停或取消该金融机构作为《银行业守则》的遵守者资格并公示给社会；通过年报向社会公布该金融机构名称及违规情况；借助传媒力量公开谴责金融机构.在我国,由银行业协会牵头制定了《中国银行业自律公约》以及《中国银行业自律公约实施细则》,规定了银行业公平竞争、信息披露、诚信服务、自律管理等准则.相比之下,我国的行业协会并没有足够的“权威”来贯彻执行公约的内容,这缘于行业协会的独立性较差.我国的银行尽管经过商业化改革但仍属于垄断性行业,特别是在地方层面,各大银行与地方政府的关系千丝万缕,行业协会无法客观评价并做出反应.因而,要治根治本,必须增强行业协会的独立性,给予行业协会更多的自主权,建立行业协会在金融机构间的权威.
三、我国金融消费者权益行政法保护主体制度的完善
(一)完善“一行三会”下金融消费者权益保护局协同合作机制
金融危机的爆发证明市场自律不能代替政府监管.金融危机前,很多国家过度依赖市场自控机制,相信市场纪律可以使效益最大化而忽视了政府对市场的监管.实践证明,市场自律与政府监管相辅相成,互为促进关系.在我国,市场的自律机制发展并不成熟,仍然还有较大的提升空间,但这并不意味只要充分发展社会力量,加强市场自律,就能够解决金融市场中出现的所有问题,政府监管在金融市场的发展中是不可缺失的.由于受分业监管的金融体制影响,我国金融消费者保护机构的设置也相应地采取了分业监管模式.在现有“一行三会”设立保护局的模式下,构建协调配合、实现信息共享、权责清晰的共同监管机制应明确划分四个部门的职权职责,切实建立权益保护联席会议制度. 联席会议是行政机构之间进行事务性协调的一种重要方式.证监会、保监会以及银监会在2004年共同发布了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录指导原则》（以下简称《备忘录》）,再次提出联席会议机制.联席会议机制在一定程度上有助于不同金融行业监管部门的协同合作,然而这种机制在我国分业监管的格局下存在合法性缺陷.如何界定《备忘录》的法律
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