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摘 要：为了提高金融监管的有效性,越来越多的国家开始采用统一监管的模式,或者通过建立职责覆盖全部金融领域的统一监管机构,或者将两个主要的监管机构合并.统一监管模式在提高监管有效性、对金融集团实施监管、降低监管成本方面具有制度优势,但在监管权力和机构整合问题上存在困难,这需要结合一国的实际情况制定监管改革方案.
关 键 词：金融全球化；金融监管；统一监管模式
中图分类号：Ｆ８３０ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０７－００３８－０４
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收稿日期：２０１２－０５－２０
作者简介：于永宁（１９８２—）,男,山东昌邑人,山东大学应用经济学博士后流动站研究人员,山东大学法学院讲师,法学博士,研究方向为金融法学.
基金项目：本文系山东省软科学项目“山东省省级创业投资引导基金的规范运作与监督管理”的阶段性成果,项目编号：２０１１ＲＫＧＡ５００９；山东省博士后创新项目“山东省区域性多层次资本市场的建立与法制环境研究”的阶段性成果,项目编号：２０１１０３０５７；山东大学自主创新基金“金融监管法律体系的改革与重塑”的阶段性成果,项目编号：２０１０ＧＮ０２３.
基于金融稳定和防止金融危机的需要,研究如何对混业经营金融机构进行监管,已成为发达国家金融监管当局在过去的二十年中最重要的工作.各国在金融监管法制上的不同尝试形成了各具特点的改革,或者在原有监管基础上进行制度升级,或者变革传统而另外探索一项新的监管制度,在本世纪初都形成了一定的监管模式.随着金融市场的发展和金融集团的日益增多,在监管理论和监管实践中形成了统一监管模式,一些国家按照统一监管的思路,或者集中全部监管机构于一家监管机构内,或者将几个监管机构通过合并或重组的方式,精简监管机构.
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一、采用统一监管模式的原因
从历史的角度看,世界上多数国家都曾通过多个政府部门或机构按照金融业中不同的金融机构分别实施监管,比如政府财政机关、中央银行或其他专门负责监管的政府行政组织.一些国家除了对银行、证券、保险分别设立监管机构外,还针对从事其他金融活动的机构,像信托公司、养老与社会保障基金、抵押银行等也设立了专门的监管组织.此外,在采用联邦体制的国家中,联邦和地方对金融行业还分头实施监管权.
从１９８６年挪威率先在银行业、证券业、保险业实施统一监管后,在最近的二三十年中,越来越多的国家在金融监管模式的选择上思路趋向一致,那就是集合监管职能,减少监管的机构设置.各国对金融监管模式进行改革,超过５０个国家和地区建立了不同程度的统一监管体制（详见下表）.１９９７年,英国金融服务局（ＦＳＡ）成立,成为首个采取统一监管模式的世界级金融中心,其表率效应吸引了很多尚未采用统一监管模式的国家,也为许多已经开始整合监管机构但是想提高统一程度的国家提供了经验.
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从实证的角度归纳,各国金融监管改革趋向采用统一监管模式的原因有以下几个方面.
一是金融集团的出现.根据世界银行的调查,金融集团的快速发展以及在金融市场中的地位和作用的不断提高,给传统分业监管带来了巨大挑战,是促使各国建立统一监管模式的重要原因.［１］二是出于降低监管成本,实现监管规模经济和范围经济效应最大化的目的.三是在本国遭遇重大金融危机之后,建立统一监管机构.比如韩国（１９９７年）、墨西哥（１９９４年）都是因为本国或所处地域发生金融危机,迫使政府迅速改革监管模式.四是为了减少监管缺失或者监管重叠,防止各监管机构之间因为职责分配上的缺位或重复导致权责不清,将全部或大部分监管职责归于一个机构行使,以减少这种负面影响的可能性.此外,部分国家建立统一监管模式,是为了避免原有机构监管之间缺乏有效协调与合作的问题.
世界主要国家监管模式［２］
二、关于采用统一监管模式的论争
(一)支持统一监管模式的观点
尽管现实情况中越来越多的国家正在采用统一监管的方式,但关于这种监管模式的利弊争论却始终没有停止.具体来说,支持统一监管模式的观点主要有：
第一,金融创新使得传统分业监管下形成的机构监管模式不断受到挑战,以往按照银、证、保行业划分实施的监管已经难以适应创新的需求.对银行信贷产品进行资产证券化处理、打包、再发行,将股票、债券和信贷之间的界线模糊；保险公司提供类似投资和储蓄的保险产品；证券衍生品又可能带有保险的特征；还有信托公司、基金、银行、证券公司、保险公司都涉及的“保底理财”产品.这些现象反映出银行、证券、保险之间的业务和产品的个性差别正在淡化,而其中的共性已被挖掘出来.这种不同金融机构之间产品差异的淡化、共性的增强,使得人们对机构监管模式的有效性产生了疑问,尤其是对机构监管模式能否有效应对结构复杂、规模数量不断增多的金融创新产生了质疑.
第二,金融集团的出现,其规模的庞大、从事业务的复杂性,也是机构监管模式难以应对的.金融集团的业务涉及多个金融行业,业务遍及国际领域,风险比普通金融机构更加分散和难以监控.基于对全部金融业务实施监管职权的统一监管模式,可能会对金融集团的整体风险以及金融体系的系统性风险进行更有效的管控.作为统一监管者,可以更有针对性地按照金融集团混业经营的特点,更好
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第三,统一监管模式也接受了功能监管手段来监管同类金融行为和金融商品,因为系统中只有一个监管者,那些在机构监管模式下就不同类型金融机构提供的同类金融产品和服务会出现监管重叠问题也就不复存在.［３］同时,可以消除多个机构之间的监管真空,防止因权责不明而相互推诿监管责任,减少金融机构监管套利行为.此外,在信息收集和利用效率上,相对简单的监管架构更能够发挥规模效应和范围效应.
(二)反对统一监管模式的观点
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