浅析地方政府债券_财政金融论文

摘要：受美国次贷危机引发的国际金融危机的影响，我国经济发展困难重重，为扩大内需，国家实施积极的财政政策。为配合国家发行国债增加公共投资，中央财政部于2009年3月开始代理发行地方政府债券。理论界对我国是否应发行地方政府债券一直有激烈争论，地方政府债券作为地方政府筹集财政资金的手段之一，有其理论合理性和现实必要性。但我国财政、金融体制会对地方政府债券的发行有何影响以及地方政府债券的发行效果到底会如何，都有待讨论研究。

关键词：地方政府债券；分级财政；政府绩效

一、发行地方政府债券的必要性
我国1994年颁布的《预算法》第二十八条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”而从2009年3月起，“在历时5个多月的时间里，财政部共代理30个省份（不含西藏）和5个计划单列市招标发行50期地方政府债券。???”2010年3月召开的两会，指出中央财政将在2010年继续代地方发行2000亿债券。从禁止地方政府举债，到由中央财政部出面代理发行，并进一步尝试探索，这一历程不禁使人深思其中缘由。对此，以下从理论和现状两方面探讨发行地方政府债券的必要性。
（一）地方债的理论优点。
根据平衡预算原则，政府需要合理运用筹资方式，既保证政府资金充足，又达到资金使用的效率和公平目标。在地方政府的收入中，税收收入占主体，但税收具有法律稳定性，不能随意开征税种或提高税率。公共事业性收费是按照受益原则征收，“谁得益谁付费”，使用费的获得具有分散性，不能一次性筹集。相比之下，政府债券具有以下优势：可以根据实际需要拟发债券规模、期限，在资金筹集方面具有灵活性，能一次性获得足额的筹资；发行债券不会破坏原有的税收结构，对政府财政收入的主体不会造成冲击，有利于税收政策的稳定性、连续性；政府债券利息的偿还，理论上应由使用费偿还和以后年度税收偿还，体现了横向公平和纵向公平（代际公平）。
政府债券的经济效应不可忽视，且历来是学者关注的热点问题，其中有两种著名观点，李嘉图等价原理和公债的资产效应。李嘉图等价原理的基本含义是，政府选用征收一次总付税，还是发行公债为支出筹措资金，对经济的影响是一样的，即公债只是延期的税收。从实证研究看，资产效应更具有说服力。它是指：公债作为持有者的一种资产，其发行的变化将影响持有者的消费行为和投资行为，从而对经济产生影响。资产效应中又分为勒纳效应、庇古效应和卡尔多效应。这些理论从不同角度分析了公债对储蓄、消费、投资、劳动等的影响。这里要强调的是：资产效应符合政府用公债的手段来扩张当前消费总需求，并引出了公债负担问题，对确定征税与发行公债筹资的效率界定有重要意义???。其意义在于，地方政府发行债券能有针对性地对地方经济进行调节，对宏观经济的运行也有重要影响。
（二）现实必要性分析。
允许地方政府发行债券是实行分级财政体制国家的普遍做法，美国的州、日本的府甚至县皆能以自己的名义发行债券。我国1994年实行分税制改革，对地方政府是否应发行地方债券的争论一直不断，一直到2009年起国家终于允许地方政府在中央财政的代理下发行债券，其中有着复杂的现实背景。
1、分税制的“不彻底”和各级政府间事权、财权不对称的格局。分税制改革后，税权仍然高度集中在中央政府手里，省级政府没有任何实质上的税收自主权，地方政府无权改变或定义地方税收的税基，或决定是否开征分配给他们的税种。但是，几乎所有其他的国家都赋予地方政府至少一定税率的制定权，尽管有的国家只让地方政府在一定税率范围内进行选择???。我国尚未制定真正的税收基本法，地方政府现有的收入自主权是不稳定的，如企业所得税从2005年5︰5分成变为目前的6︰4分成比例，国家可根据需要改变游戏规则，这对本就缺乏收入自主权的地方政府来说，对本级财政权的享有，形式大于实质。与此对应的是政治分权上没有改革。我国政府间事权缺乏明确的划分，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府事权的翻版。如城市建设是省级、地级、县级政府都需负担的责任，教育、医疗、卫生、养老保险和救济是地级、县级、乡级政府都需承担的责任，各级政府间事权层层下移。财权和事权的不对称格局造成了地方财政赤字的不断增大，2006年地方政府的财政缺口已达到12000亿元以上，占GDP的比重约为5.7%，公共支出的数量和质量都无法得到保证。从某种程度上讲，我国地方政府实际上并没有形成完整的地方财政体系；而且，长期以来的建设型财政使得地方的财政预算与地方的财政收入和来源并不匹配，地方财政事实上处于预算软约束，甚至混杂的状态。赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，有利于科学鉴定和明晰地方财政收入的预算收支，完善地方财政体系，明确权责，彻底改变地方财政混乱的状况???。
2、地方政府的“隐性”债务存在巨大风险。2009年之前，国家法律禁止地方政府发行债券筹资，地方政府在强大的经济发展指标面前决不坐以待毙，“积极”寻求解决之道。在银行为主导的金融体制下，地方政府合法融资渠道不畅，只能转而加强对国有金融体系的控制或其他“创新”方式，试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。具体包括：贷款等间接融资，通过担保公司等中介机构获得资金和争取国际贷款；准市政债券，以国有企业作为融资平台进行融资；项目融资，包括BOT、TOT以及政府授权大型国企对特别项目实施融资租赁的方式；信托融资模式，弥补公共事业投资缺口。由于监管缺位问题，上述融资途径存在很大的潜在风险，而地方政府债券将隐性债务显性化是化解财政风险和金融风险的必然选择???。
3、由美国次债危机引发的经济萧条波及全世界。美国失业率陡升，经济低迷，消费骤减，直接影响中国出口。国内需求无法弥补出口需求的骤减，纺织、汽车等风口浪尖产业一蹶不振，国家推出了四万亿的刺激经济方案，以拉动内需。这一背景在很大程度上促进了地方政府债券的发行。可以说本次地方政府债券的发行是中央刺激经济的一系列政策之一。地方性债券的安全性比公司债券、金融债券要好，在当前时期作为一种扩大的投资渠道，将受到因金融危机而谨小慎微的投资者的青睐。
综上所述，发行地方政府债券既可以解决地方政府财政资金短缺的瓶颈，又可以活跃经济，拉动内需促进增长，还能增加投资消费渠道，在微观上对政府、企业、消费者都有利益，宏观上也能刺激经济，缓解金融风暴带来的严峻局面。这可以说是我国在财政制度改革上的又一次尝试，其效果是否能达到预期目标，仅靠理论和假设推理是站不住脚的，需要时间和实践共同证明。而事实上，我国发行地方政府债券还有许多棘手的难题需要解决。
二、地方政府债券面临隐患
（一）地方政府偿债能力不足
我国发行地方债的直接动因是为弥补地方财政资金的缺口，安排相应配套资金，扩大本级政府投资，配合国家积极财政政策。根据实际情况国务院《关于发行地方政府债券有关问题的通知》指明，地方债发行所获资金，“限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出。”这里的公益性项目主要是资本项目，如基础建设，需要一次性投入巨额资金，项目运行时间长，需要纳入到多年度的预算中。这些公益性项目的运行效率与地方政府的偿债能力息息相关。然而我国政府作为公共经济的主体，与私人部门相比，效率低下，在财政资金的运用中存在大量的贪污和浪费。招标黑幕、偷工减料、烂尾工程、豆腐渣工程，这些有待于解决的问题都将导致政府投资项目收益的低下，事实上，我国地方政府建设运营的项目有三分之二是处于亏损状态。若如此，地方政府用什么来偿债？必须提高政府工程的透明度，减少徇私舞弊的发生，避免违规操作，加强社会大众对政府工程质量和效率的监督。
（二）地方政府发债存在“道德风险”。虽然中央代理发行地方政府债券，但债券纳入省级预算管理，即到期偿还本金和利息的是地方政府。据财政部2009年初保守核算，各地方政府累积的债务总额至少已达4万亿元人民币，2010年初的估计结果为8万亿。尽管受限于现行的《预算法》，各地方政府至今尚未出现财政破产的案例，但借助于城建、项目规划等部门募集资金堆积起数量庞大的隐性债务，早已成为各地弥补资金缺口的通用“潜规则”。现如今，在2000亿元地方债售罄的刺激下，地方政府发债的口子一旦洞开，长此以往，伴随着新旧债务“滚雪球”式的堆积，未来几年中国各地方财政的状况终将变得不堪其负，其中蕴含的经济风险不言而喻???。一旦地方政府无法还债，中央政府会成为最终偿债人，在这种预期下，地方政府运用资金的效率更难得到保证。要明确中央和地方间的财政责任，在现行的财政体制下很难做到。尤其是在很多地区，中央对地方的转移支付占到地方政府财政收入的50%以上，中央只会尽可能的大力支持地方，决不会让地方破产。故确定“最高负债标准线”对地方政府发行债券进行约束是十分必要的，制定全面的衡量、计算指标，使不同经济发展程度的地方政府限于合理的负债规模。
（三）缺乏对地方政府的资信评级。银行对政府融资平台公司贷款的风险评估，很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断，但又由于并不真正掌握其总体负债规模和偿债能力，既无法做到对借款人客户评级，更不可能实现对具体贷款的债项评级???。对地方政府进行评级，不能生搬硬套外国做法，必须要结合中国国情，坚持效率原则、偿债能力原则和谨慎性原则，认定发债主体的资格。以目前政府财政透明公开程度，对政府进行资信评级可谓“巧妇难为无米之炊”。财政资金用在了什么地方，怎么用的，用了多少，达到了什么结果，结果是如何测定的，即使得到了这些数据，数据的统计口径、计算方法是否合理，是否能反映真实、全面的情况？对政府进行资信评级是一条充满改革和突破的漫长道路。
（四）政绩考核制度存在弊端。我国在官员政绩考核时，往往实行GDP考核制度，看重经济指标，而忽视了社会的均衡发展、人民生活水平的实质性提高。这种过于片面化的政绩考核制度，导致政府管理者在有限的任期内把容易显现政绩的基础设施、GDP增长速度、招商引资规模等作为头等大事来抓。带来的后果往往是劳民伤财，基础建设重复性建设，形象工程铺天盖地，环境破坏和资源浪费等等。地方政府的短期行为动机加上长期债券还本付息的周期较长，将导致地方政府发债的盲目性和不可持续性，很可能带来地方政府间发债的竞争行为，不利于经济的长期稳定运行。
中央代为发行地方政府债券的初衷是为解决地方政府财政问题，并作为刺激经济复苏的一针强心剂，在政策意图上，无置疑之处。但是，我国地方政府并不具有真正的财政自主权，2009年发行的地方政府债券虽说纳入地方政府预算，但中央作为“最后兜底者”，其在性质上属于“准国债”。地方债的发行在短时间内确实能解决地方财政资金需求的燃眉之急，但这一举措是否能获得喜人成效，尚未有定论。鉴于我国财政制度的缺陷和政治体制的特点，地方政府的盈利能力和偿债能力很不乐观。09年地方债券发行的成效尚未明确显见，2010年国家将在这基础上再发行2000亿左右的地方政府债券，实属大刀阔斧之势。从长期考虑，如何让地方政府真正承担起发行债券的责任，需要财政、金融、政府绩效等体制方面有所改革和创新，多管齐下，才能尽量避免出现有违初衷的难堪局面。发行地方政府债券，需慎之又慎！
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