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摘 要 ：俄罗斯金融服务市场监管法律制度承继了前苏联的部分理念和框架,随着自由化和私有化进程的加速,逐渐形成了自己的特色.监管主体以中央银行为核心,联邦金融市场管理局为辅助,同时推动行业自律和社会监督的发展.在法律体系方面以《银行法》、《保险法》和《证券市场法》作为主要规范金融服务市场的依据,其他单行法规和个别部门法中的特殊规定也发挥着调控作用.金融危机之后,俄罗斯金融服务市场的监管法律逐步完善,法律规定比较全面,更加重视消费者权益的保护,但还应继续转变立法理念,加强部门法的协调统一,平衡好国家利益和个人权利的关系.
关 键 词 ：俄罗斯金融服务市场监管法律制度
中图分类号：DF438（512）文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）04-0150-11
广义而言,俄罗斯金融市场包括银行业、保险业、外汇市场、股票市场、国债市场、地方债券市场、企业债券市场、货币市场、期货市场等.在对金融市场进行调整的过程中,法律、政治、经济、公共政策等均发挥了作用.尤其是经过了两次大规模金融风暴洗礼以后,俄罗斯建立起金融服务市场的监管法律体系,体现为以部门法为主体框架,并辅以其他单行法规和部门法中的特殊规定.
一、俄罗斯金融服务市场监管制度溯源
俄罗斯的金融服务市场监管制度与前苏联的制度具有承继关系,与前苏联和俄罗斯的社会历史背景也存在密切联系,自前苏联解体至今,经过两次金融危机的冲击,俄罗斯的金融服务市场监管制度发生了较大的变化,形成了以中央银行为核心、联邦金融市场管理局为辅助的监管格局.
(一)前身——前苏联银行监管制度
由于历史原因,俄罗斯的金融制度和监管体系直接承继前苏联,其整体框架由前苏联构建.
1917年12月14日（俄历）,全俄中央执行委员会颁布法令,所有私营股份银行及私人银行一律收归国有,同国家银行合并为统一的俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民银行,同时宣布银行业务由国家垄断.①可见,前苏联初期银行业监管的目标是国有化,虽然其监管职能比较模糊,但已经出现雏形,全俄中央执行委员会为了对按人民委员会的凭证拨款实行监督,设立了财政小组委员会,该小组委员会的设立是首次对私有银行业务进行监管的尝试.但是,由于银行国有化进程是在全国各生产行业全面国有化的大背景下发生的,银行国有化法令并不适用于信用合作社,导致了部分银行业监管的失控.1921年10月,新经济政策已经开始执行,苏维埃政权建立了新的中央银行,即国家银行（Госбанк）,苏联的银行业发展由此拉开帷幕.②20世纪20年代,为适应新经济政策,前苏联各行业、各地区、各经济实体作为基本单位,建立各自独立的银行信贷组织,以促进其相互竞争,国家则对它们进行间接控制.30年代起,前苏联工业国有化和农业集体化运动展开,以行政管理为特征的集中垄断型银行体制逐渐形成.1959年,前苏联银行体制进行了再次改组并逐渐发展成了四大银行体系：1.国家银行：整合了中央银行与商业银行的职能,负责制定货币政策、国家金融计划,并监督其他银行,处于核心支配地位；2.建设银行（Стройбанк）：③隶属于国家银行,是国家管理基本建设投资的专业银行；3.储蓄银行（Сбербанк）：最早成立于1841年,④1963年成为国家银行的一部分,承担办理公民储蓄业务；4.外贸银行（Внешторгбанк）：由国家银行、外贸部、部分大型外贸企业入股,组成的垄断对外贸易和经济工作的银行.可见,四大银行系统实际上仍是一个系统,即国家银行体系.前苏联实行的集中管理的监管方式一直持续到戈尔巴乔夫改革前夜.90年代,苏联银行业再次重组.1990年12月11日,苏联最高苏维埃通过了《国家银行法》（Закон о Государственном банке СССР）和《银行与银行业务法》（Закон о банках и банковской деятельности）,⑤以法律的形式固定了银行业监管模式.此后又出现了三大专业银行：农工银行（Агропромбанк）、工业建筑业银行（Промстрйбанк）和住房公用事业与社会发展银行（Жилсоцбанк）.在这次重组过程中,原国家银行逐渐转化为类似西方国家的中央银行（Центральный банк）,并逐渐脱离国家行政体系,成为直接向最高权力机关负责的金融管理机构.遗憾的是,随着戈尔巴乔夫整体经济改革的失败,银行业的重组没有取得预期效果.
(二)建立——俄罗斯联邦金融服务市场监管机制
1991年前苏联解体,俄罗斯全面继承了前苏联的金融遗产,包括金融资产和管理体制.1992年,俄罗斯政府采取“休克疗法”向市场经济体制快速转轨,其中调整金融市场管理体制是改革的重点内容之一.改革主要参照当代西方金融制度,建立起以中央银行为主导、商业银行为主体、多种金融机构并存,同时具有各类金融市场的金融体制,同时伴随着大规模的私有化进程.1991年11月,俄罗斯联邦颁布了《中央银行法》（《Закон о центральном банке РФ》）,开始运用法律手段构建新的金融监管框架.历史上的国家银行正式改组为中央银行,形成了以中央银行为领导、商业银行为主体、多种金融机构并存的分工协作体系,明确了中央银行的主要职责是管理货币政策.货币政策成为国家宏观调控的主要手段.信用形式已由单一的银行信用向包括银行信用、商业信用、消费信用、国家信用和民间信用发展,形成了包括商业票据、国家债券以及各类债券在内的多样化的金融工具和金融手段,建立了统一的外汇管理机构,实行以贸易商品成本作为决定因素的卢布统一汇率体制.⑥1993年7月俄联邦颁布法令,对在俄罗斯境内的外国银行实行严格限制,禁止全部和大部分由外资拥有的银行为俄罗斯客户服务,旨在保护本国银行业免受外国银行竞争的影响.⑦与此同时,20世纪90年代初期,俄罗斯的证券业也逐渐形成规模.1996年,俄罗斯颁行了《证券市场法》（《Закон о рынке ценных бумаг》）.90年代后期,保险业才逐渐起步,直到今天,发展规模仍很有限,但《保险业务组织法》（《Закон об организации страхового дела в Российской Федерации》）却早在1992年就已经颁行. 俄罗斯金融服务市场的发展前期,其监管职能主要集中于中央银行,它直接向国家杜马负责.中央银行虽然是统一的监管机构,但是当银行与其他金融市场发生交叉经营时,则监管权能也会发生分散,如商业银行经营证券业务,则由中央银行和证券业管理委员会共同监管.目前,俄罗斯的监管机构仍然以中央银行为核心,主要监管银行信贷等业务,联邦金融市场管理局（Федеральная служба по финансовым рынкам,简称ФСФР）成为了监管除银行业以外的其他金融业务的主要机构.⑧前苏联解体以后,休克疗法也很快宣告失败.从那时起,俄罗斯金融服务市场改革的步伐就一直没有停止过,立法工作虽然稍晚于市场出现,但基本也可以认为是同步进行.1998年和2008年两次金融危机给俄罗斯的金融服务市场带来沉重打击,虽然在一定程度上打乱了俄罗斯国家金融体制改革的步骤,但并没有动摇改革的大方向,而且加速了其立法进程和重组过程.
二、俄罗斯金融服务市场监管法律体系构造
历经二十多年的改革历程及两次金融危机的考验,俄罗斯金融服务市场监管法律体系基本形成.
中央银行法》第57条规定,俄罗斯银行为信贷组织和银行集团确定执行银行业务、会计核算和会计制度,建立内部控制,形成和提供会计和统计报表及联邦法律规定的其他一些信息必须遵守的原则.俄罗斯银行按照理事会确定的清单,有权向信贷组织索要和获取其必要的活动信息,并要求解释.俄罗斯银行有权为银行集团股东提供活动信息制定程序.
在这些方面,根据《中央银行法》第59条的规定,俄罗斯银行有权作出信贷组织国家登记的决定,为了实施其监管职能,编制信贷组织国家登记手册,发放信贷组织银行业务许可证、暂停许可证的效力和吊销许可证.
中央银行法》第75条规定,俄罗斯银行为了查找威胁信贷组织存款人和贷款人合法利益和俄联邦银行体系稳定性的情况,而对信贷组织（银行集团）的活动进行分析.当存在这些情况时,俄罗斯银行有权采取本法第74条规定的措施,同时根据理事会的决议采取信贷组织财务健康化措施.第76条规定,为了保护存款人和贷款人的利益,俄罗斯银行有权向被吊销银行业务许可证的信贷组织派遣全权代表.在俄罗斯银行全权代表工作期间只有在全权代表的同意下,信贷组织才有权从事联邦法律许可的交易.从清理委员会建立或者仲裁法庭委派仲裁管理员之时起,俄罗斯银行全权代表停止工作.
(一)银行业监管法律制度
俄联邦1990 年12月通过了《国家银行法》（即后来的《中央银行法》）和《银行与银行活动法》.《中央银行法》成为调整整个银行业,监管银行市场的最重要法律规范,其不仅规定了国家银行在整个金融资本市场的运行规则和业务范围,还详细规定了银行在金融资本市场的调解和监督功能.
1.中央银行的地位
《中央银行法》第56条规定,俄罗斯银行是银行调节和银行监督机关.它对信贷组织和银行集团遵守银行立法、俄罗斯银行法规和法定指标的情况执行日常性的监督.维持俄联邦银行体系的稳定性,保护存款人和贷款人的利益是银行调节和银行监督的主要目的.俄罗斯银行的调节和监督职能通过其常设机关银行监督委员会来执行.
2.银行业务的监督
[JP2]在俄罗斯的银行业务领域,其最大的业务内容就是投资信贷服务,债权人、债务人、存款人和信贷机构之间发生的各种法律关系都是围绕着信贷组织亦即银行产生的,因此,关于银行业务的监督,《中央银行法》主要着眼点就是对银行信贷业务的规定,制定了针对信贷组织（银行或银行集团）的详细监督制度,用以平衡信贷组织、债权人、债务人以及储户之间的权利关系.
具体内容包括以下几个方面：一是针对信贷市场动态信息的掌握,这是履行监管职责的前提.⑨二是对信贷组织的设立和活动程序进行规制,从而确保其有序合法,避免违法侵权的发生.⑩此外,还规定了银行理事会制度、贷款额度通报制度、信贷组织保障制度、重大信贷风险额度限制制度等.三是惩罚措施.为了执行银行调节和银行监督的职能,俄罗斯银行有权对信贷组织（及其分支机构）进行检查,责令他们消除其活动中的违规行为,并对违规行为采取本法规定的制裁措施.在信贷组织违背联邦法律以及未按俄罗斯银行依据联邦有关法律制定的法规和条例提交信息或者提交不完全或者不真实信息的情况下,俄罗斯银行有权要求其撤销其违法违规行为.具体措施包括罚款、限期限制业务范围和规模等.更加强有力的是,俄罗斯银行有权依照联邦《银行及银行活动法》规定的理由吊销信贷组织从事银行业务的许可证.信贷组织违规行为的追溯期为5年.俄罗斯银行可能因其对信贷组织的罚款或其他制裁而被上诉至法院.四是强调对存款人和贷款人权利的保护.
3.投资业务的监管
俄罗斯中央银行的另一项重要任务是保障本国利益,限制外资的发展.按照《中央银行法》和《银行与银行活动法》规定,外资银行认购俄资银行股权时需要履行通知报告义务,达到10%以上时还需要征得俄联邦中央银行的同意.俄罗斯地方政府经过国家杜马授权可以限制外资银行进入境内从事经营活动.
总之,俄罗斯银行业的监管措施对维护本国信贷秩序、防止外资控制金融市场、保护存款人利益发挥了重要作用.
(二)保险业监管法律制度
[JP3]1992年11月27日,俄罗斯颁布实施《保险业务组织法》.1999年11月20日,又对该法进行了补充和修改,主要是限制外国公司在俄罗斯的经营活动,此外,俄罗斯还通过一系列的法律案对其进行修正.2004年3月11日,俄罗斯联邦保险监管局（Федеральная служба страхового надзора,简称ФССН）依据总统法令成立,隶属于财政部,负责对保险市场进行监管,2011年3月4日并入联邦金融市场管理局.
该条规定,国家对保险机构的监管（以下称保险监管）旨在使保险机构遵守保险业立法,预防和制止保险机构对本法所规定的法律关系的破坏,保障被保险人、其他利益方,以及国家的权利和法益,有效地发展保险事业；保险监管本着法制、公开、组织统一的原则进行,保险监管机构在其指定的出版印刷机构出版印刷公开信息,例如对职权范围的说明、登记注册信息、牌照效力信息、许可证信息等等. 第29条规定了保险公司年度账目公开的要求：账目中的内容得到确认以后,要按照联邦法律规定的期限和程序公布年度财务账目；通过公共传媒在保险公司业务活动的地区公布年度财务账目,保险公司必须在保险业监管机关发布公开信息的通知.
目前,俄罗斯规范保险业市场最重要的法律依据就是《保险业务组织法》.
1.调整目标.《保险业务组织法》明确规定了该法的调整目标,包括调整保险业务所涉及的主体的权利义务关系,以及国家对保险业务经营主体的监管等.一个突出的特点是,该法对市场监管主要针对外国投资者作出规范,设定了诸多对外国保险业进入俄罗斯市场的限制,旨在保护本国产业.
2.监管主体及职责.《保险业务组织法》确定了调整和监管保险业的两个主体：国家、保险机构协会.国家是从法律层面监管保险业务的最高机构,而保险机构协会属于行业自律组织,主要职责是协调保险组织之间的活动,代表和维护其成员的共同利益,组建工会和其他协会组织.该法第30条专门规定了国家对保险业的监管职责.该条第4款并规定了保险监管的具体内容：（1）保险机构的牌照发放、保险精算师认证、在国家保险机构或保险机构联合组织的目录中登记注册等.（2）监督保险立法的执行情况,包括在保险机构工作现场检查工作、核实其财务报表等,以确保保险公司的金融稳定性和偿付能力.（3）在本法规定的以下四种情形出现后的30天内由保险监管机构发出许可：一是依靠外国投资的保险组织扩大投资规模的；二是履行外国投资者参与的保险组织股权（投资份额）转让合同；三是在保险业务领域开设外国保险组织、再保险机构、经纪机构等代办机构的；四是外国投资的保险公司开设分支机构.（4）保险公司的义务,包括提供业务财务报表和金融状况信息；遵守保险立法,执行保险监管机构关于停止违反保险法行为的命令；提供保险监管机构因其监管职责所需的信息（涉及银行秘密的信息除外）.该法第31条还规定,俄罗斯联邦反垄断机关依据反垄断立法预防和制止保险市场上的垄断行为和不正当竞争行为.
3.为了降低金融风险,《保险业务组织法》设定了一系列确保保险公司金融业务稳定的措施,如再保险、共同保险、互助保险、转保险等等.此外还规定了保险准备金制度、会计核算制度、账目公开制度等.
(三)证券业法律制度
在证券市场,俄罗斯先后颁行了若干法律法规.1996 年4月22日,颁布《证券市场法》；1995 年12月26日,颁布《俄罗斯股份公司法》（《Закон об акционерных обществах》）；1999年3月5日,颁布《证券市场投资者权益保护法》（《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумагӍ
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