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[内容摘 要 ]现有关于农村金融放松管制的研究多集中于对策层面.本文通过构建国家放松农村金融管制的效用函数,分析我国农村金融放松管制的动力机制.研究表明,在转轨经济中,当影响国家效用函数最大化的约束因素突破国家承受底线,进而降低国家效用时,国家会做出放松管制的决策.随着转轨经济的完成,国家效用函数会从租金偏好转为效率偏好,这会带来进一步的放松管制,以提升农村金融效率.
[关 键 词 ]农村金融,放松管制,国家效用函数,动力机制
随着国家构建多层次、竞争性现代农村金融制度战略的确立,农村金融市场放松管制的趋势渐进明朗.但目前对农村金融放松管制的理论研究却屈指可数,就笔者掌握的文献来看,多从一些侧面角度如利率限制、对民间金融限制等研究管制对农村金融深化的影响,进而提出放松管制的政策建议.仅有张杰(2003)、姚耀军(2005)等少数学者对此问题进行了针对性的分析,但也仅仅提出了农村金融管制的主导理由和一些放松管制的措施,并没有对此问题进行系统的研究,尤其对农村金融放松管制的缘由很少提及.目前国家对农村金融放松管制的指导也多依赖于传统的金融自由化理论和城市金融体系改革的经验(张承惠,2006),[1]这种做法显然忽视了农村金融的特殊性,使放松管制的效果并不明显.①因此,急需对农村金融管制进行系统研究,研究农村金融放松管制的动力机制,进而提出放松管制的方向.
一、农村金融放松管制的理论分析
金融管制(financial regulation)指政府为维持金融体系稳定运行和整体效率而对金融机构和金融市场活动的各个方面进行的管理和限制.新制度经济学认为:国家是追求利益最大化的“经济人”,具有福利最大化或效用最大化的倾向(诺斯,1994).[2]因此,决定国家制度供给的核心在于国家效用函数的变化,对金融管制供给制度的变化也主要是由金融管制的国家效用函数所决定的.
李宏(2006)通过对金融管制的经济学分析认为在金融管制的国家效用函数里,包含三个因素:金融稳定(风险)、金融资源配置和管制成本,国家对金融管制制度的供给则是通过维持对三个因素间的平衡,最终使得国家效用函数最大化.[3](65-72)但正如麦金农(1993)、张杰(1998)的研究表明:经济转轨中,政府有垄断金融制度供给以满足对转轨经济金融支持的需要,即政府在转轨经济中对金融的管制主要是获取最大的金融租金.[4][5]这表现出与传统管制的异化.江曙霞(2004)通过对我国国有商业银行改革的分析得出:政府金融管制的效用函数具有动态性、阶段性,在改革开放初期具有强烈的租金偏好,但租金随管制的增大存在边际收益递减,最终迫使政府在边际收益为零时从租金偏好转向效率偏好,实现管制制度转换.[6](52-60)
本文受以上研究的启发,认为政府对农村金融的管制其实也是使政府金融租金最大化,以支持重工业优先发展战略和城市经济的顺利转轨.但政府对农村金融租金的攫取存在边界,即不能使农村金融资源配置效率过低,金融风险过大,管制成本过高,这三者的边界分别用E*、F*、C*来表示,当任何一个因素突破边界时,都必然会削弱政府租金的收入,进而迫使政府做出调整,即金融的放松管制.这一过程可以通过下面的模型来解释.
我们假定农村金融管制中政府效用函数包含四个主要因素:金融风险(F)、金融资源配置效率(E)、租金(Z)和管制成本(C),这四个因素主要与金融管制强度(x)有关.进一步的,我们假设F(x), E(x), Z(x), C(x)分别是关于x的单调函数,即:dF[]dx[SX)]>0,[SX(]dE[]dx[SX)]<0,[SX(]dZ[]dx[SX)]>0,&#
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对处于转轨经济中的政府当局来说,其管制目的主要是通过实现租金最大化,进而实现效用最大化,租金最大化即是效用最大化的目标变量.管制的决策可以用下列函数来表示:
maxU(X)等于maxZ(X)st.F(x)FE(x)EC(x)C
其中,F*、E*、C*分别为政府的最高或最低承受限度.显然,政府在攫取租金最大化的过程中,必然要受到最低金融效率、最高金融风险和最大成本的约束,任何一项约束的打破,都使得政府无法实现租金最大化的决策目标,进而政府需对管制程度进行调整,以实现效用最大化,这便构成了政府放松管制的动力.转轨经济中政府放松管制的供给函数为:
S等于S(F,E,Z,C)等于[JB({]1,当F>F、E
二、放松管制的动力机制分析
(一)转轨经济的逐步完成,国家对农村资金需求下降
我国的农村金融管制大致可分为两个阶段:第一个阶段是建国后至改革开放前,这一时期国家源于重工业优先发展的经济赶超战略实施,需要动员大量资金以支持重工业发展,但财政能力的不足迫使国家不得不通过金融体系进一步吸取农村资金,以满足经济发展战略的需要③(林毅夫,1994).[7]第二个阶段是改革开放后到现在.改革开放后,国家开始进行经济市场化改革,进入转轨经济时期,转轨经济的风险以及转轨成本使国家继续加强金融控制,借以满足转轨资金的需要和成本转移(王曙光,2007),[8]这一时期国有银行及农信社大量的呆坏账被认为是转轨成本的一部分.
随着我国转轨经济的逐步完成,国家对金融控制逐渐放松,具体表现在国有银行的市场化改造等方面.而这一时期的农村,由于长期资金外流,发展缓慢,城乡差距不断扩大,成为经济发展的瓶颈.从国家的角度来讲,这种差距增大带来的不稳定效应使国家开始实施各种战略,以促进农村发展,进入工业反哺农业时期.国家从吸取农村资金转变为加大对农村的投入,财政支农资金不断增加,从1978年的150.66亿元增加到2006年的3172.97亿元,增长了20多倍.这些转变的出现使得国家有放松对农村金融管制的需求.
(二)管制下的农村金融市场结构不合理,资金配置扭曲
1.在市场结构上,当前农村金融市场结构呈 “寡头垄断”局面.农信社在农村金融市场一支独大,根据闫章秀、高锁平(2009)对我国东、中、西以及东北四个区域的农村金融市场的集中度测算显示:从2004年到2006年,根据贷款余额测算的CR4(市场集中度的主要测度指标),除西部地区稍低(60%左右),其他三个地区都在75%以上,[9](60-65)呈现出寡头垄断结构,农村金融市场竞争性不足.这点可以通过市场行为进一步得到体现,根据中国人民银行发布的《货币政策执行报告2007》显示,全国农村信用社在利率定价上普遍上浮至允许浮动空间的上线.农村信用社利率市场化机制尚未形成(陆磊,2006).[10](1-14)这种不合理的市场结构,使得农村金融市场资金供给不足,金融机构行为异化,形成对农户的金融抑制,造成农户以及整个农村福利的损失.
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2.在资金配置上,相比城市经济,农村经济并没有得到与其产出相匹配的信贷供给,表现出资金配置扭曲,这点可以用金融扭曲度来衡量.常用的金融扭曲度测算方法是:用某一部门对经济增长的贡献率去除该部门贷款占全社会总贷款的比例,得到一个比值,然后再比较各部门的比值,最优的金融制度安排将要求这个比值在不同的部门间不存在差异,该比值的差异越大,则金融扭曲的程度也就越大,反之则相反.本文采用姚耀军(2005)的方法,把中国城市和农村类比为两个部门,以衡量这种扭曲度.[11](13-18)
可以看出,我国的金融扭曲度一直远大于1.从理论上而言,合理的金融扭曲度应该是1,即获得的贷款额应与其经济增长贡献率相匹配,这表明我国的金融配置处于非常严重的扭曲状态,信贷资金大量供给城市而农村严重不足.这种状态的存在直接导致农村经济发展缓慢甚至停滞,城乡二元差距不断扩大.
(三)农村金融风险凸现
农村金融风险通常包括:市场风险、经营风险、自然风险等.依据研究需要,本文将农村金融风险分为两类:体制性风险和非体制性风险.体制性风险是指由于政府的金融管制政策而带来的农村金融风险,非体制性风险则指农村金融在发展过程中自身的脆弱性.
由于政府实行租金最大的金融管制政策,农村金融市场上的正规金融机构实际变为政府攫取金融租金的工具.正规金融机构的主体――农信社长期以来除进行各种存款上缴以支持城市经济发展外,还承担了大量地方政府、乡镇企业以及农业银行剥离出的不良贷款等.这使得农信社经营绩效普遍不高,破产风险加大,尽管近年来国家通过对农信社的支持使其经营有所好转,但这种风险依旧大量存在.此外,长期的金融管制,使得农信社经营行为异化,内部人控制严重,经营中的各种违规、违法事件时有发生.在当前农信社缺乏合理退出机制的情况下,这种风险会逐渐累积增大,带来更大的风险,恶化整个农村金融生态.
此外,由于管制政策带来农村金融市场供给的严重不足,使得非正规金融的兴起和规模不断扩大.非正规金融的风险效应表现在:首先,大量的资金长期在体制外运转,势必不利于国家对农村经济的调控和监测,其次是非正规金融交易契约由于在管制下得不到有效的法律保护,更多的依靠“社会惩罚”这种机制来保障合约实施,这在促进非正规金融有效性的同时也带来了潜在的风险,第三是非正规金融由于采用非市场化的手段,一旦还款失败很容易引发社会纠纷,影响社会稳定,最后,非正规金融逐利的本性促使其有动力突破信任系统内部,向外扩张,但非正规金融的效率机制往往只在系统内(区域内)有效,因此,在缺少健全的市场和法律等必备要素情况下,这种信任的扩张必然要依靠“高利”来获取系统外的信任,使得运营风险加大,从而容易引发区域金融风险,如温州等地出现的大规模抬会以及各种非法集资等.
由管制带来的体制性风险和非体制性风险相互交织,进一步加大了农村金融体系的脆弱性,使农村金融风险不断扩大,不利于农村金融稳定.
(四)农村金融管制成本的上升
金融管制的成本可以分为直接成本与间接成本两类.直接成本是指在管制过程中耗费的人力和物力.间接成本则指由于管制带来市场扭曲所造成的整个社会福利损失,前面所述的资源配置效率、风险等都属于此类成本.本文这里主要强调一种特殊的成本:农信社改制的成本.我国长期以来对农村金融市场的管制,使得本来属于合作性质、归民所有的农信社出现“背离合作化”,“产权不清”的局面,而国家对其的控制也成了一种“隐形担保”,带来约束软化.国有商业性银行撤离农村金融市场后,农信社成了唯一的供给主体,身兼数任,这种权责不分的格局使得农信社经营不当的最终结果要靠国家来负担.为了实现农信社的顺利改制,国家不惜“花钱”弥补农信社积累下来的各种不良资本,人民银行发行了专项票据来置换农信社不良资产.从各地反映的情况来看,农信社经营出现了一定程度的好转,这主要表现在财务状况上,但困扰农信社发展的深层次体制问题并没有被真正触及(陆磊,2005).[12](5-11)实际上,长期以来国家对农信社的控制,使得农信社及地方政府看到国家隐形担保的存在,这种花钱买机制的做法反而助涨了农信社谋求更大国家注资的动机.因此,目前农信社改革只是一轮新的中央和地方政府的注资博弈,最终结果只是利益在除农村金融需求者之外的各方改革参与者之间的分配(张杰,2006).[13](48-56)很显然,这种国家主导的农村金融改革,进入了一种囚徒困境的循环.农信社改革的困境,使得国家不得不寻求一些体制外的因素,通过体制外竞争性主体的进入,来打破困境.
三、放松管制的形成与国家效用函数的转化
放松管制的最终形成依赖于影响国家效用函数各种因素的加总,只有放松管制带来国家效用的增加,放松管制的政策才会出台.
根据以上分析,我们可以看出:由于长期的管制,农村金融的资金配置效率、金融风险与金融管制成本均以超过政府在追求租金最大化时所能承受的限度,这种状况的存在,使得国家租金不复存在,进而演变成国家不得不通过对整个农村加大资金投入,以牟取国家长期效用最大化.因此,在以上四种因素的作用下,国家对农村金融管制逐渐从租金偏好转向效率偏好,对效率的偏好意味着国家将通过放松管制,推动农村金融深化,提升农村金融效率.
随着转轨的完成,政府无须再通过获取租金以支持经济转轨,国家效用函数将完全转向效率偏好,此时政府将逐渐把金融资源效率配置作为效用最大化的目标变量,其管制的决策可以用下列函数来表示:
随着国家转轨经济的逐步完成,未来我国农村金融市场的管制也必然会在效率与风险之间平衡,在风险可控的情况下逐步放松农村金融市场,最终实现效率最大,而这种状态的实现也使国家效用函数达到最大.
四、农村金融放松管制的取向
我国农村金融放松管制始于2003年的农信社改革,但改革收效并不显著,完全没有达到国家改革的意图,这迫使国家不得不进一步放松管制,放宽农村金融市场的进入条件.2006年,国家进一步放松了对农村金融的管制,允许在农村地区设立多种新型农村金融机构以加大对农村金融供给.这些措施的出台,充分表明国家对农村金融管制已从租金偏好转向了效率偏好.
但正如本文前面所提到的,农村金融放松管制的效果似乎并不十分显著.以村镇银行为代表的新型机构设立普遍存在形低(注册资本金低)实高(必须有商业银行参股等其他苛刻要求)的问题,管制放松并不充分,这是国家过于控制农村金融风险的结果.在效率偏好阶段,国家更多的是要在风险可控的前提下,尽可能的提升效率,当前过于侧重农村金融风险控制的做法显然没有做到效率与风险之间的平衡.因此,为了提升农村金融效率,进一步的放松管制是必须的.具体来讲,国家应逐步在风险可控的前提下,放松对农村金融进入门槛的限制,尤其是对非正规金融的管制,使非正规金融合法化的门槛进一步降低,让更多的民间主体参与到农村金融的改革中来,只有这样才能对民间金融风险做到更好的化解.其次,在对进入管制放松后,需要进一步放松对农村金融市场行为的管制,只有这样才能有利于在各个主体之间形成合理的竞争,提升金融效率,同时还能够降低金融管制的成本,进而内生出适合农村的金融供
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