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摘 要 ：由于中国缺乏对金融控股公司相关的法律、法规安排,银行、证券、保险三个监管部门对事实上已经存在的金融控股公司有缺乏有针对性的监管制度安排,因此探讨我国金融控股公司的风险监管问题成为当务之急.本文首先总结了国外对金融控股公司进行监管的典型模式,列举出两种经典的监管模型,初步提出了对我国金融控股公司监管的启示.
关 键 词 ：金融控股公司 监管模式 监管模型 资本充足率 防火墙
一、国外风险监管模式的比较与启示
(一)美国监管模式――综合监管与分业监管相结合
美联储理事会(FRB)为综合管制的上级机构,对金融控股公司实行监管.同时,FRB与按职能划分进行分业监管的机构之间互通信息,加强综合监管与分业监管的联系,保持金融控股集团内的健全性.FRB对金融控股公司集团整体实行监管,必要时对银行、证券、保险等子公司的限制监督行使裁决权.具体说来就是,美国联邦储备委员会为金融控股集团的监管人,金融控股公司内的银行业务由联邦储备银行、货币监理署、各州银行监督厅负责,保险业务由州保险监督局负责,证券业务由证券交易委员会负责.各监管机构之间尊重彼此的权利与职责,并通过信息沟通和业务协作形成协调统一的金融控股公司监管体制.
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我国在现行的分业监管体制下,应加强监管合作,建立有绝对权威的主监管机构,行使最终裁判权和规则制定权.同时,明确原有三方监管部门在金融控股公司上的监管权,把日常的监管活动分散到三个部门,定期沟通信息,协调规则,《金融监管方面分工合作的备忘录》可以作为建立监管体系的起点和初期指导思想.核心的问题是在立法上明确监管权的分配和行使手段.可以根据我国的实际情况,分析现有金融控股公司的组成结构,明确集团中核心金融机构的性质,选择主监管机构.对产业资本为核心投资形成的金融控股集团,可以根据其金融活动的主要领域确定主监管机构,填补监管真空.
(二)德国监管模式――银行全能制经营
德国一贯奉行的银行全能制经营使银行享有以机构投资者进行证券投资的独占权.德国的证券市场完全是由银行来组织和控制的.因而,金融控股公司的监管问题囊括了整个金融业监管的问题.德国银行监管主要由联邦银行业监督局来组织实施,并协同德意志联邦银行协作执行.联邦银行业监督局侧重于对微观金融机构的具体监管,联邦银行则侧重于对宏观金融市场的监管.德国的金融机构自律性非常好,联邦银行业监督局的工作重点主要体现在对金融控股公司资本和偿付能力的监管和对金融控股公司资产业务的存款保险制度的监管.在现有监管框架下,德国鼓励银行之外的股票市场、信托业及金融控股公司等进行“自由化”改革；使金融控股公司更充分自由地参与国际竞争.
由于德国的金融机构有着很好的自律传统,全能银行制有适宜的发展土壤,很多监管职能不断弱化.对我国而言,金融机构缺乏自律意识和能力,因此不可能跨越式的实现金融机构一体化,对金融控股公司的监管重点还应放在准入和内部交易风险控制上.根据巴塞尔委员会关于金融控股公司监管的调查与原则,对金融控股公司等大型金融集团的监管应注意对公司内部交易与风险(ITE)的监督与控制和对风险集中度的监督与控制.特别是要注意建立集团内评估内部交易风险的机制,鼓励对内部交易风险进行披露,通过对资本流动、融资和资产的某些限制性措施来防止不良的内部交易发生.目前我国采用分业监管模式是与分业经营体制相对应的,分业监管的事实使得对金融控股集团的监管可能会出现交叉监管、重复监管的现象,也可能发生“监管真空”的状态.随着金融控股集团的逐渐发展,联合监管或者混业监管将显得尤为迫切.笔者认为,可以参考美国模式,成立类似金融监管局的综合性监管部门,以加强对金融控股集团本身的有效监管,并协调三个监管机关开展工作,各专业监管部门在金管局统筹安排之下对银行、证券、保险领域进行各自监管.
二、我国金融控股公司监管模式选择
我国金融体制从分业走向混业的长远趋势日益明朗,而金融控股集团也已成风起云涌之势,这些对我国金融监管体制提出了现实的挑战.为此,监管机关也采取了初步的措施,国内的学界也提出了种种观点.在2004年12月由银监会、证监会和保监会主要领导参与的联席会议上,三方初步达成“主监管制度”的共识,签订《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》,其中第八条明确规定对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管.在主监管人的选择方面,鉴于金融体系各行业外部性的差异和监管强度的不同,也有的学者建议,只要金融集团中含有存款业务,那么主监管机构就确认为银行监管机关.金融控股集团资产的集中和做大,同时也意味着风险的集中,而中国人民银行作为我国清算体系的核心,传统上来看,它承担着金融行业各类信息的调查和统计职能.同时中国人民银行还承担着防范金融风险,维护金融稳定的主要责任,再者它作为我国货币当局,在存款保险制度尚未全面铺开的条件下,金融机构风险化解还依赖央行最后贷款人的注资.
(一)以资本充足率为核心监管指标,对金融控股集团进行整体监管
巴塞尔委员会《新资本协议》在总结近年来国际化大银行风险管理技术进步的最新成果和发达国家资本监管成功经验的基础上,构建了资本监管的“三大支柱”,即最低资本充足率要求、监管当局的监督检查和市场约束.资本充足率已经成为目前国际银行业监管当局的核心指标,保监会倡导的偿付能力指标以及证监会倡导的净资本指标,本质上都是衡量资本是否充足的指标.
可以这样说,资本充足率考核的目标是针对股东而言,确保资本充足是股东的责任.资本充足是两个层面的含义,一是子公司层面的资本充足；二是整体金融集团层面的资本充足.
根据“力量之源”原则,1987年美联储的一项政策声明中表示,银行控股公司负有持续的责任来维持控股公司的财务资源,并在银行子公司财务困难是提供这些财务资源.1999年美国《金融服务现代化法案》第730条规定,在银行或储蓄机构资本金不足时,根据有关补充资本金的规定并按照正当程序向该机构转让资产者,不能就该资产转移事项对联邦银行监管机构提起诉讼.从法律角度对“力量之源”原则进行了书面的认可.此外,1991年《联邦存款保险机构促进法案》制定了以资本为基础的“及时改正”措施,该及时改正措施将参加存款保险的银行和存款保险机构按照他们的资本状况分为五类.未能达到资本要求的任何银行和储蓄性机构必须提交在规定时间内达到法定资本金要求的计划,并且得到其控股公司的保证,保证其资本恢复计划的落实.对不遵守该规定的银行和储蓄机构实行严格的限制.这些限制包括将关联交易的监管限制扩大适用于与兄弟存款机构之间的交易、利率上限、资产增长和业务范围限制、更换管理人员以及禁止任何形式的银行间存款.
在资本充足率方面强化对控股公司的限制,目的是有效防范控股公司层面的道德风险,即金融集团中不受管制的单位可能试图通过与集团中银行的关联,而获得银行安全网的保护(比如存款保险和最后贷款人机制).或者金融集团可能因其规模庞大而被市场参与者认为不可能倒闭.金融集团将会得到监管当局救助的预期也可能会助长其冒险行为.其次,道德风险也可能发生在集团内部.集团内单位可能会预期在其陷入财务困境时会得到集团内其他单位的帮助,因此采用更为冒险的经营方式.再者,在资本充足率方面强化对控股公司的限制还可以防止股东滥用有限责任原则.产权的纽带决定了金融集团内各子公司的经营活动和独立利益受到集团层面的严格控制,不可避免出现为了集团利益最大化考虑牺牲子公司的利益,子公司的法人人格独立性受到了损害,不可避免股东必须承担子公司特别是银行子公司经营失败对债权人和社会公众的责任.
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(二)建立有效的防火墙机制
格拉斯――斯蒂格尔墙的坍塌有助于金融业务的交叉与融合,从而实现规模经济、范围经济和风险分散,提供多样化的金融产品或服务,大大增加社会福祉,但是不可避免地产生诸如利益冲突、风险传染以及安全网扩散等弊端,危及金融业的整体安全性和稳健性,因此美联储主席阿伦•,格林斯潘曾在参议院作证时指出推倒格拉斯――斯蒂格尔墙后,仍有必要在金融各业之间建立有效的防火墙制度,维护金融业的稳定和协调发展.防火墙通常是指隔离金融各行业尤其银行业和证券业一系列措施,对从事不同金融业务经营的关联机构之间的信息流通、人事安排、业务联营以及资金融通的禁止或限制性制度,主要包括以下四方面内容：
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1．信息防火墙,是指不当信息在从事不同金融业务经营的关联机构传递的禁止或限制性规范,金融控股公司组织结构为各金融子公司因业务需要而披露彼此客户的信息提供便利,但是这一方面有害于客户隐私权的保障,另一方面可能导致不当交易行为,例如银行子公司将存贷业务中获悉对于客户的有价证券价格具有重大影响的信息传递于证券子公司,使之凭借信息优势进行内幕交易,实现不正当利益.
2．人事防火墙,是指董事、高级管理人员和其他雇员在从事不同金融业务经营的关联机构之间连锁兼职的禁止或限制性规范,尽管《1933年银行法》第32条关于禁止银行业与证券业董事、高级管理人员和其他雇员相互兼职的规定已被废除,但是考虑兼职的董事、高级管理人员和其他雇员对于从事不同金融业务经营的机
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3．业务防火墙,是指金融控股公司与子公司或各子公司之间共同业务推广、共用营业设备或营业场所等联合经营行为的禁止或限制性规范,例如保险子公司利用银行子公司的分支机构等全部销售渠道以较低的边际成本分销保险产品,在实现混业经营的综合效益的同时,也可能在公众中形成保险公司与银行一体化的印象,导致经营风险的相互感染,因此在联合行销（Cross-marketing）中,应明确区分经营场所和人员,向客户充分披露提供的金融产品或服务的内容、风险和背景等信息.
4．资金防火墙,是指从事不同金融业务经营的关联机构之间非常规交易（Covered Transaction）的禁止或限制性规范,通常区别授信交易或授信以外交易而予以规制,例如台湾《金融控股公司法》第44条之规定,金融控股公司的银行子公司及保险子公司对利害关系人不得为无担保的授信,为担保授信时准用银行法第33条之规定,即对利害关系人为担保时,应有十足担保,其条件不得优于其他同类授信对象,如授信标准达中央主管机关规定金额以上者,并应经2/3以上董事出席及出席董事3/4以上同意.该法第45条又规定,金融控股公司或其子公司为授信以外交易,其条件不得优于其他同类对象,并应经2/3以上董事出席及出席董事3/4以上决议后为之,此外银行子公司与利害关系人交易时,其与单一关系人交易金额不得超过银行子公司净值之10%,与所有利害关系人的交易总额不得超过银行子公司净值20%.
[参考文献]
[1].省略．.省略．
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