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一、引言
在国家“十二五”规划纲要中,明确指出要建设3600万套保障性安居工程住房,让全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右的住房群体.据统计,在“十二五”剩下的两年时间内,保障房每年建设资金需求约8000亿元,而每年工程建设资金缺口约3000多亿元.在现行的法律框架下,地方政府不能作为借债的主体,必须由政府相应机构或公司,即地方政府融资平台（各地城投公司和专门的保障房建设公司）通过贷款或发债等方式进行融资.而地方政府融资平台所融得资金大多投入了保障房建设和棚户区改造中,造成我国地方政府负债率逐年上升.
在2014年4月2日,李克强总理主持召开国务院常务会议,提出要更进一步加大对棚户区改造.并确定由国家开发银行（以下简称国开行）成立专门机构,实行单独核算,采取市场化方式发行住宅金融专项债券,使保障房建设、棚户区改造等城市基础建设工程资金来源有后续保障.
二、住宅金融专项债券的内涵、特征与市场前景
(一)住宅金融专项债券内涵与特征
住宅金融专项债券是由国开行成立专门机构,实行单独核算,采取市场化方式发行,向邮储等金融机构和其他投资者筹资,鼓励商业银行、社保基金、保险（放心保）机构等积极参与,重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设.住宅金融专项债券是国家创新政策性住房融资机制的首次尝试.
住宅金融专项债券具有的特征：①安全性.住宅金融专项债券是由国开行成立专门机构发行的,属于国家担保债券的一种,比市场上发行的公司债券具有更高的安全性.②专用性.发行住宅金融专项债券筹集的资金,专款专用,用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设,不能用于其他用途.③收益性.住宅金融专项债券是国开行成立专门的部门作为发行主体,是次于国债的信用担保,其收益率会比国债的收益率要高一些.④集中性.住宅金融债券是由国开行集中发行的,而且有一定的发行规模限额.
(二)住宅金融专项债券市场前景
国家“十二五”规划建设3600万套保障性住房,据估计整个保障房工程建设资金需求累计约4.8万亿元.去年国务院又提出,从2013年到2017年推进1000万套棚户区改造,而棚户区改造整体建造资金约2.5万亿元,两项安居建设工程资金需求量之大前所未有.保障性住房建设资金来源主要包括三个渠道：中央财政拨款、地方财政资金（10%的土地出让收入）和住房公积金增值收益.其余资金地方政府向国开行申请保障房或棚户区开发资金贷款来解决资金缺口.
据了解,国开行的保障房及棚户区改造贷款总规模已占同业半壁江山.据国开行数据显示,截至2013年底,国开行累计发放城镇化贷款约7万亿元,占人民币贷款累计发放的62%
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三、发展住宅金融专项债券的机遇与挑战
(一)发展住宅金融专项债券的机遇
1.化解产能过剩、加速新型城镇化、稳定经济增长
发展住宅金融专项债券能够化解工业企业产能过剩,加快城镇化建设,稳定经济增长水平.现阶段,我国工业企业正处于产能过剩时期,国家为了寻求经济可持续发展,主动调节经济结构,提出转变发展方式,使得我国经济发展增速有所下降.发行住宅金融专项债券支持安居工程的建设有利于消化部分产能过剩行业商品的积压,从而拉动投资消费,稳定经济增长水平.
发展住宅金融专项债券能够为安居建设工程提供可持续资金保障,从而加快安居工程的建设速度,加速新型城镇化推进.新型城镇化建设面临棚户区改造、保障住房建设、城市基础设施等巨大的资金需求量,如何保障工程建设资金的可持续性供给,决定着新型城镇化的成败.而新型城镇化建设对改善居民的住房、教育和医疗具有重要影响,发行住宅金融专项债券能够为新型城镇化建设提供可持续发展的资金,让新型城镇化加速发展,进而改善居民消费结构,拉动内需对经济增长的贡献,最终实现经济结构的优化.
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2.降低地方债务增量压力和风险
住宅金融专项债券能够减少地方政府安居工程建设的资金缺口,降低地方债务增量压力和风险.全国多地的地方政府由于财政资金薄弱,使得各地安居工程的,建设资金面临巨大缺口.以地方政府融资平台发行地方债来融得资金建设保障房的比比皆是,使得地方债务余额不断上升,地方债务风险持续扩大.
这次所发行的住宅金融专项债券的发行量,据相关机构预测其发行量或超几千亿元规模,该专项债券的发行能够大大缓解地方政府为实现棚户区改造、城市基础设施建设而面临的融资压力,使得地方政府为建设安居工程而发行的地方债增量压力得到缓解,地方政府新增融资压力的缓解,可以为其消化存量风险提供了空间.
3.降低安居工程建设成本
住宅金融专项债融资成本相对较低,可以降低安居工程建设成本.保障性住房是国家为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房.保障房的租住者基本上都是中低收入人群,其性质决定了其建设方所获得利润会相对比较低.住宅金融专项债券是国家创新政策性住房融资机制的首次尝试,其发行主体是由国开行成立专门机构统一发行,本质上是属于国家信用支撑的专项债券,具有低风险的特征,由于该住宅金融专项债券融资成本相对较低,也与保障性建设工程、棚户区改造项目低利润的特点相匹配,从而降低了安居工程的建筑成本.
(二)发展住宅金融专项债券的挑战
1.可能会对现有债券供给有影响
每年的住宅金融专项债券发行规模若达到千亿元的体量时,市场中的债券发行量会骤然上升,容易造成债券市场上流通的债券价格下跌,债券发行利率上升,使得债券融资成本上升等问题,从而使得现有的债券市场的债券发行困难. 2.可能会对银行等机构投资者造成冲击
住宅金融债券的投资者通常是银行金融机构和非银行金融机构,住宅金融债券庞大的发行规模造成大量资金投入进去,会造成银行等金融机构资金出现紧缺,从而影响银行等金融机构对实体经济的贷款支持.
四、发展住宅金融专项债券的建议
(一)制度顶层设计
国家应制定相应的制度来支持住宅金融专项债券发行.加快制定发行住宅金融债券的法律法规,使得住宅金融债券发行有法可依,并推出具体的发行运作细则,为发行住宅金融债券的落地实施提供具体指导,使得住宅金融债券发行后的短期效果和中长期效果能够很好的体现出来.
(二)加强组织保障
由国开行成立专门机构,实行专业化管理,严格监管.并将国开行已发行的安居工程建设贷款也一并划入该事业部统一管理,其授信评审、会计核算体系以及绩效考核都单独进行,将住宅金融债券的每年发行规模预算纳入政府性基金预算管理,严格控制住宅金融债券的发行规模.
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(三)实行税收优惠
住宅金融债券的投资收益应给予一定的税收优惠甚至减免税收的征收.每年所发行的住宅金融债券的规模估计有千亿的体量,为了住宅金融债券能够顺利的发行,国家税收政策应对投资的金融机构所获得的投资收益,做出适度的税收优惠或者类似于国家已发行的铁路债券实行税收减半政策,以促进住宅金融债券的顺利发行.
(四)创新发行机制
应采用非公开定向发行（PPN）的方式,以消除对现有债券发行的冲击.非公开定向发行,面向邮储等金融机构和其他投资者筹资,鼓励商业银行、社保基金、保险机构等大型机构投资,以消除住宅金融专项债券发行对现有债券市场的冲击,同时也会有助于债券市场收益水平理性回归.
(五) 严格风险管控
加强住宅金融债券的投后风险管理,严格落实安居工程建设投资风险控制.住宅金融债券所募集资金在投资地方建设的安居工程前,要先对安居工程建设做各项科学性的评估,对项目的运作流程、资金使用情况等进行监控,才能保证项目顺利运营,使得住宅金融专项债券募集资金运营的可持续性.
(六)地方政府配套政策
地方政府应该设立专门的部门负责监管住宅金融债券的资金情况,实行专人专项管理.在获得国开行发放的安居工程建设资金时,地方政府应该设立专门负责监管所获得资金的使用情况,防止资金使用没有达到需要使用的地方,以提高资金使用效率.
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李求军/责任编辑
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