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[摘 要]本文拟从与时俱进的思想出发,指出我国现行金融监管模式存在的问题,并提出前瞻性的解决方法.
[关 键 词 ]银行 金融监管模式 货币政策
20世纪90年戴中期以来,我国金融监督管理体制改革取得了举世瞩目的成就.然而,随着国际上金融自由化、全能化的深入发展和我国加入WTO后必将面对的激烈竞争,我国金融业的发展面临着严峻的考验.
一、我国现行的监管模式及其面临的困境
随着改革开放的深入和金融业的快速发展,我国现行监管模式很快就不能适应新的发展要求.《中国人民银行法》、《商业银行法》的颁布,使中国人民银行风险监管的意识逐渐加强,尤其是《巴塞尔有效银行监管核心原则》的颁布,更加促使中国人民银行开始考虑如何对银行业实施更加有效监管的问题.因为在原有的监管模式下,中央银行监管银行业面临两难选择:
一方面,中央银行要负责货币政策的稳定,要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数,另一方面,中央银行又要注意商业银行的证券交易风险,保证商业银行具有充足的流动性,防止商业银行陷入流动性危机.由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策,以保证币值的稳定,因此,客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能.尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此.
为此,在十届全国人大一次会议的第三次全体会议上通过了《关于国务院机构改革方案的决定》.但是,随着经济环境的变化,金融市场不断开放,金融业务的交叉及金融机构的融合,使现存的分业监管模式所蕴含的问题日益显现,主要表现在以下四个方面.
1. 在金融业务交叉过程中,牵涉到不同领域之间的交叉区域往往是不同监管部门监管的薄弱环节.一方面,银行、信托、证券、保险之间业务的混合削弱了分业监管的业务基础.不同种类金融机构提供具有替代性的金融产品,扩大了银行、信托、证券、保险之间混业经营的基础.按照《商业银行中间业务暂行规定》规定,商业银行可以进行包括金融衍生业务、各类投资基金托管、各类基金的注册登记、认购、申购和赎回业务、代理证券业务、代理保险业务等.这些中间业务与证券、保险业务密切相关,并具有一定的替代性.在保险业方面,自1999年10月以来新的险种不断涌现,这些新的保险业务,既具有投资功能,又具有储蓄功能.另一方面,银行、信托、证券、保险业之间资金和业务往来的日益密切增加了分业监管的难度.货币市场与资本市场之间的联结渠道是多样的,既可以通过金融机构同时在两个市场运用直接联通,也可以通过企业和居民的资产管理而间接联通.货币市场与资本市场的资金渠道,客观上使商业银行、信托投资公司、证券公司与保险公司之间的联系更加密切,资金往来、资产负债的相互制约更加明显,使得现行以机构性监管为特征的分业监管体制面临较大困难.
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2. 虽然建立了三家监管机构的联席会议制度,但协调监管机制仍然不完善.这主要表现为:三个监管机构之间以及与中央银行之间没有建立信息共享机制,导致难以进行协调监管.各个监管机构行政级别相同,单个监管机构缺乏对系统性金融风险情况的了解,影响了决策机制的建立.中央银行没有作为联席会议的成员,不利于就有关维护金融稳定的政策与其他三家监管机构进行协调.中央银行由于信息不灵,难以有效地执行最后贷款人的职能,对于是否发放救助性贷款,缺乏一套科学的评价标准.中国尚未建立投资者风险补偿制度,中央银行在运用再贷款救助高风险金融机构时,其关注的焦点实际上是社会稳定,而非宏观金融稳定,在一定程度上影响了中央银行货币政策的独立性.
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3. 监管成本较高.就成本分析而言,不同的组织架构意味着不同的监管成本.由于监管呈现出规模效益(economy of scale)和范畴效益(economy of scope),所以监管者数目愈小(甚至只有一个)优点便愈多,这样的监管机构费用类成本和监管协调成本就较低.我国在难免出现监管目标交叉、模糊,混淆不同行业的风险控制技术和文化差异的同时可能会增加道德风险,从而增大效率损失类和寻租类成本.
4. 不利于金融创新与金融业的规模集中.在现行分业监管制度下,银行参与证券业务被限制,一些具有转移风险及套期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场立足,影响到证券机构的运作及策
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二、目前主要金融监管模式比较
1. 单一监管模式.典型的单一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管.单一监管可大大降低成本投入,有利于取得规模效益,并在监管目标和手段上具有一致性和协调性,可防止监管真空和交叉监管现象.单一监管具有很强的适应性,可迅速适应业务,更有效地行使监管职责.同时,单一监管模式也存在其缺点:缺乏竞争,不能体现金融业不同业务之间的差别,难以形成集中明确的监管目标和采取正确合理的监管方法,易导致官僚主义.
2. 分业监管模式.分业监管模式是目前比较普遍的一种监管模式,指在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监管机构,负责各行业的审慎监管和业务监管.分业监管具备以下优点:(1)专业监管机构负责不同的监管领域,具有专业化优势,职责明确,分工细致,有利于达到监管目标,可提高监管效率.(2)具有竞争优势.分业监管模式的缺点是:(1)多重监管机构之间难于协调,容易出现监管真空和交叉监管现象,出现“监管套利行为”,即被监管对象有空可钻,逃避监管.(2)分业监管各个机构庞大,监管成本较高.(3)分业监管难以综合评估混业金融机构的风险,不能在不同类型的机构和业务之间制定必要的区别.
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3. 混业监管模式.混业监管模式是在金融业综合经营体制下,对单一监管和分业监管的一种改进型模式,兼顾了单一监管模式和分业监管模式的优点,其具体形式有牵头监管和“双峰式”监管模式.牵头监管即在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制,特别指定一个牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作.“双峰式”监管模式是指根据监管目标设立两类监管机构,一类负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统性风险.另一类机构是对不同金融业务经营进行监管.混业监管具备以下优势:(1)与单一监管模式相比,一是在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用,二是各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性,既可发挥各个机构的优势,还可将多重机构的不利最小化.(2)与分业监管式相比,混业监管模式降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度.同时,对审慎监管和业务监管分别进行,避免出现监管真空或交叉监管.(3)混业监管具有分业监管模式的优点,其最大优势是通过牵头监管机构的定期磋商协调,相互交换信息和密切配合,降低监管成本,提高监管效率.
三、我国金融监管模式选择
从金融深化的程度来估计,我国只用了不到20年的时间就走过了发达国家用上百年才能走完的路.但这种中央银行统一执行货币政策与银行监管职能的体制越来越不适应现代经济发展的需要.特别是在银行呆坏帐日益突出的情况下,对央行监管不力的批评渐趋增加,单独设立银行监管机构已势在必行.
一般来说,一个合理的金融监管结构应在既尊重传统与现实、又考虑未来金融发展趋势的基础上,符合成本一收益的经济学原则进行构建.这是指导我国金融模式政策选择的一个根本原则.有鉴于此,我国的金融监管模式应当从短期与长期两个方面来考虑:
1.短期性的选择
我国现在的金融监管状况是由证监会、银监会和保监会对不同的金融行业进行监管,中央银行统一进行协调.这样的监管系统设计,其问题主要在于央行既要进行货币政策的制定和执行,又要对金融监管统一调度,会有力不从心的时候.中央银行的宏观目标和微观目标之间也很容易发生冲突,其结果是,往往会因为一个目标而牺牲另外一个.
因此,应该在现有的分业监管基础上,成立一个金融监管委员会,负责协调金融监管,确定金融体系的重大问题和趋势,共享监管信息资源,实现监管成本最小化等.证监会、保监会、银监会管理体制不变.这方面的例子有法国,法国金融监管当局的三个委员会各负其责.一是银行与金融法规委员会,该委员会制定适应于信贷机构的制度和规章.二是信贷机构和投资公司委员会,该委员会负责信贷机构和投资公司的市场准入和退出管理,三是银行委员会,该委员会负责监督信贷机构和投资公司的合规性及财务稳健状况.三家监管机构定期举行会议进行决策,决策前的准备工作和决策的实施以及与财政部的协调工作都由设在法兰西银行内的总秘书局信贷机构部负责.三家机构的预算也来自法兰西银行.
与统一监管模式相比,这种监管模式在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用,各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性,既可发挥各个机构的优势,还可将多重机构的不利最小化.与完全分业监管模式相比,这种模式降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度.同时,对审慎监管和业务监管分别进行,避免出现监管真空或交叉及重复监管.其次,具有分业监管模式的优点,其最大优势是通过牵头监管机构的定期磋商协调,相互交换信息和密切配合,降低监管成本,提高监管效率.但是,这种监管模式由于监管机构设置比较复杂,如果各监管机构之间协调性差,则会造成成本增大等问题.
2.长期的改革目标
等市场发展成熟,金融监管有了一定的经验积累,可考虑把证监会与保监会等监管机构并入国家金融监管局,由后者成为我国金融业唯一的监管机构.这方面的例子有英国、日本等.英国政府在1997年提出了改革金融监管体系的方案,成立新的“金融服务监管局”.它是在原来已有的9个金融服务业监管机构的基础上合并而成,使之成为集银行、证券、保险三大监管责任于一身的一元化的金融监管机构.英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定.
这种模式的优点在于:可以实现金融监管机构整合,精简监管工作人员,提高监管效率,有效实现监管目标,实行金融监管政策的统一制定和执行,既可防止出现决策与执行“两张皮”或分散管理体制下“各自为政”的弊端,又能消除现阶段多层监管、重复监管、机构性监管所产生的弊端,也可更好地为服务对象提供一个金融监管的超市,从而降低被监管者的成本.另外,还有利于监督经验的集中,提高监管水平,同时,也无形中抬高了监管机构的地位,反过来又促进了金融监管组织在国内外的有效性和影响力.
四、结束语
综上所述,在我国金融监管模式的改革的过程中推行分段式的改革办法,是符合我国的实际情况的,它既满足了当前我国金融业混业经营的具体情况,又在很大程度上维持了金融监管组织结构的稳定,避免了由于监管模式深度改革可能带来的金融市场动荡.另一方面,这种逐步改革的方式正符合我国金融业未来的发展趋势和进程,循序渐进,稳步进行.至此,本文的构想是目前以及将来我国金融业发展最相匹配的金融监管模式之设计,促进该设计的有效实施,便能维持我国金融业稳定健康的发展,为我国的市场经济保驾护航.
参考文献:
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