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摘 要 本文从全球金融危机说起,在详细分析我国税法体系现状的基础上,提出了我国税法体系存在立法层次低、立法技术差、骨干法缺失、体系不完整等缺陷.在此基础上文中提出了制定我国《税收基本法》、以金融危机为契机修改完善各税种法,最后形成层次感强、门类齐全的我国税法新体系.
关 键 词 金融危机 税法体系 完善
中图分类号:D26文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-274-02
为了摆脱国际金融危机,各国采取了一系列的财税政策、货币政策妥善应对.就财税政策来说,纷纷大规模减税,增加财政支出,以拉动经济增长,促进经济回暖.我国的税收政策也进行了重大调整.本文从我国税法体系的存在问题入手,详细阐述其缺陷和不足后,提出可行建议.
一、我国税法体系存在的问题
30年来,我国税法建设的成就是有目共睹的.但是,毋庸讳言,我们的税法体系仍然不够完善.其根本原因之一是历次的税收改革,都是从经济的角度考虑如何更好地实现财政目标,更好地调节宏观经济,而没有从法律的角度探讨如何更好地构建一个完整、系统、公正、有效的税法体系.现行税法体系的弊端越来越明显,难以在国际金融危机中发挥积极作用.
第一,立法层次低,各单行税法松散排列,相互之间协调性差.在构成税法体系的形式结构方面,税收法律未占主体地位,占主体地位的仍是税收行政法规甚至部门规章.根据税收法定原则,税法主体的权利义务及税法的构成要素等必须且只能由代表民意的国家立法机关以法律明确规定,正所谓“无法便无税”,行政法规只能在法律的约束下对法律规定的事项进行补充、细化和说明.另外,目前在税收领域立法多按税种展开,实行“一税一法”,各税种法各自为阵,结构松散,甚至存在冲突.
第二,骨干税法缺失,税法体系没有真正建立.税法体系不完整,特别是缺少一部能够对各单行税法起统领、约束作用的基本税法.如前所述,我国目前涉税立法仅有三部,实体税法仍以行政立法为主,税法级次低、效力差,不能适应市场经济对税收
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第三,立法技术不高,税收立法受行政管理机关影响过大,税法规范性差,立法技术有待进一步提高,税法的可操作性有待增强.至今,我国的税收立法基本上还属于部门立法,这种部门立法往往站在部门利益立场上,对立法技术和可操作性考虑不充分.
二、金融危机背景下完善我国税法体系的几点思考
税法体系的建设既要立足于长远,又要关注当下的经济形势.既然税法体系是“由多层次的、门类齐全的税法部门组成的有机联系的统一整体”.在构建税法体系时,我们首先应该考虑到这个体系中层次最高的法――《税收基本法》.
(一)关于制定《税收基本法》问题
长期以来,税法领域群龙无首,在短期之内制定税法典又不现实,制定类似《民法通则》的《税收基本法》作为过度不失为很好的“次优”选择.
作为税法“母法”的税收基本法,其制定应立足于我国国情,加强对税收基本法诸多理论与实践问题的研究,同时借鉴国外成功的立法经验.总体来说,我国的税收基本法可采取中型的立法结构模式,与日本、韩国的税收基本法相类似.其好处是既突出税收基本法的特征又容易为大众所遵循和掌握.
其具体结构建议是:设章、节、条款,全法可分为11章40节.总的内容应包括:在基本法的总则部分应当对立法宗旨、适用范围、税收基本法和其他现行税收法律法规税收协定的衔接、税法原则、主体税与辅助税种、税的要素、主管机关、时效等内容作出明确的规定.在基本法的通用条款方面,应对税的定义、税法的定义、税和费的界定、税法渊源(包括法律、行政法规、规章、国际税收规定、惯例、解释)、税种设置的条件和程序、税种的分类和税权的划分进行规定,而对其税权的划分的表述方法可以分为中央税及其税权、地方税及其税权、共享税和税收返还,在税收基本法的税收管辖权方面,应当规定我国税收管辖权的原则、税收管辖权的范围、国际重复征税的消除措施,在纳税人的权利和义务方面,基本法应有突出和明确的规定,包括纳税人的权利及其保护、纳税人的义务及其履行、扣缴义务人的权利和义务、税务代理的权利和义务,在征税机关及其征税行为方面,应对征税机关的组织机构及其奖励、征税机关的权力和责任、具体行政行为的种类、具体行政行为的行使和程序、具体行政行为的效力、无效和撤销,按照行政许可法的要求进行明确规定,在税款的征收与管理方面,应包括税务登记、纳税申报、税款征收的方式、税务检查以及账簿、凭证、报表等管理制度、税收信息化的规定,在税务行政复议和税务行政诉讼方面,按照我国行政复议法和行政诉讼法的规定,结合税收征纳工作的实际和特点,规定税务行政复议程序、税务行政复议效力、税务行政诉讼的原则和程序、税务行政赔偿制度,在税收协助与社会监督方面,这也是税收基本法应规定的重要内容之一,包括工商行政、银行协助、公、检、法、司协助、社会协助与监督,在税收法律责任方面,这是税收基本法富有强制性的重要规定,这方面在现有规定的基础上,可以把它提到基本法的高度进行综合性的、明确的规定,它应包括违反税收征管制度的法律责任、违反海关税收制度的法律责任、违反发票管理的法律责任、违反税务代理制度的法律责任.在税收基本法结构的最后,还可以通过附则的规定,对税收基本法涉及的基本术语、税收特别条款以及税收基本法实施、修订和解释进行规定.
税收基本法的这种框架问题亦称基本法的结构问题,是税收基本法内容与形式的统一,既要继承,又要创新,既要有切实丰满的内容,又要严谨简明.①
考虑到税法的政策性强,随着经济的波动,税收政策要作相应的调整.而“法”一旦固定就会僵化,难以适应瞬息万变的经济形势.为了克服法的“不变性”与经济的“多变性”之矛盾,可考虑在《税收基本法》中设置弹性条款,赋予国务院在特定的经济形势下(如金融危机、恶性的通货膨胀、通货紧缩、紧急状态等)调整税率、税基,变动税收减免、优惠政策的权力.
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(二)清理、修改相关税种法,降低税率的同时,扩大税基,保证财政收入稳定
降低税率是各国近年来税制改革的趋势,特别是去年金融危机以来,各国纷纷降低税率.为了尽快走出金融危机,我国也实施了一系列的积极财税政策,如实施增值税转型改革和燃油附加税改革,减轻了纳税人的税负.
然而这些做法有的于法无据,有的甚至与现有法律产生冲突,“合法性”底.为了改变这种现状,需要对现行税收行政法规进行全面清理审查,进而采取相应措施,尽快将条件基本成熟的行政法规上升为法律.在税法领域,税收行政法规的存在有其自身的特别意义.由于税法规范对象的实际活动错综复杂且激烈变化,税收法律多数只能为原则性规定,加之受立法技术的限制,不可能做到完全周延,以国务院制定行政法规的形式对税收具体问题进行规定,不仅可以弥补法律规定的不足,还可以满足经济生活的需要.因此,对现行税收行政法规进行清查并不是要取消行政法规,而是要行政法规更好地发挥作用.
(三)关于税收部门法的完善问题
我国税法体系中,在《税收基本法》、《税收征管法》之下,应该包括《商品税法》、《所得税法》、《增值税法》、《消费税法》、《营业税法》、《资源税法》、《行为税法》、《关税法》《财产税法》等税收部门法.这就需要我们对全部现行税法进行规范化和系统化.
现行税法体系形成时间跨度大,行政法规和规章居多,且出自不同时期、不同立法部门,要使之完善,有必要进行规范化和系统化.一是要清查现行税法的效力.对不符合法定的立法权限而形成的“税法”要坚决废止,相应地,对因此而形成的税法空白或漏洞由有权立法部门尽快立法以弥补,同时,对不适用、特别是相互之间有冲突、矛盾的内容,要进行废除、修改或补充.二是要清查现行税法的立法技术.一方面,尽可能使不同效力或形式的税法的名称专有化,使同一效力或形式的税法的名称统一化,另一方面,使现行税法具有统一的表达方法,最起码应使同一效力或形式的税法具有统一的表达方法,从形式上确保现行税法体系的统一和协调.三是将清查后的税法进行汇编,使其集中化、系统化,从而既便于集中、系统地反映税收法制的面貌,也便于人们全面、完整地了解各种相关税法的规定,而且,还便于人们发现现行税法的优缺点,为以后税法的立、改、废,甚至税法典的编纂打下基础和准备必要的条件.
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注释:
①刘隆亨.论制定税收基本法的若干重大问题.法学家.2004(5).
参考文献:
[1]刘剑文主编.税法学.人民日报出版社.2003年版.
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[2]刘剑文主编.财税法学.高等教育出版社.2004年版.
[3]张守文.税法原理.北京大学出版社.1999年版.
[4]杨紫主编.经济法学.北京大学,高等教育出版社.2006年版.
[5]刘剑文.试论我国分税制立法.武汉大学学报哲社版.1998(4).
[6][日]北野弘久著.税法学原理.中国检察出版社.2001年版.
[7][日]金子宏著.日本税法原理(中译本).中国财政经济出版社.1989年版.
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