摘要：农业是国民经济的重要部门，农业生产关系国计民生，农业政策性金融是政府对农业生产进行调控的有力手段。本文通过对美国各农业政策性金融机构的成立背景、主要职能、金融产品和资金来源等方面进行研究，总结了美国农业政策性金融体系的成功经验，为我国农业政策性金融机构改革与发展提供了借鉴和启示。
关键词：美国农业政策性金融、概况、经验
美国自19世纪末至今，共历过四次规模较大、持续时间较长的农业危机，对国家整体经济发展、社会安定造成严重危害。美国政府为摆脱农业危机，维护整个国民经济平稳运行，缓和社会矛盾，于20世纪初开始通过金融手段对农业进行调控扶持，逐步形成了今天美国农业政策性金融体系。
一、美国农业政策性金融体系概况
美国农业政策性金融体系由两部分组成，包括政府农业信贷机构和互助合作性质的农业信贷机构。
（一）美国政府农业信贷机构主要包括农民家计局、商品信贷公司和农村电气化管理局，这三家机构隶属美国农业部，资本金部分或全部直接来源于政府拨款，不以盈利为目的，具有鲜明的政策性金融特征。
农民家计局（FarmerHomeAdministration，FMHA）前身为农业重振管理局，是1935年美国政府为应对当时的农业危机而组建，其宗旨为创立自耕农户、改进农业生产、改善农民生活，是美国最主要的农业政策性金融机构。1937年，农业重振管理局更名为农业安全管理局，1946年改组为农民家计局。目前，农民家计局在全美多州设有办事处，主要任务是配合政府农业农村政策的贯彻实施，主要方式是将政府提供资本金、预算拨款和贷款周转基金通过贷款和担保方式投入到农业农村建设中。其中，贷款分为直接贷款和紧急贷款，前者包括农场所有权贷款、经营支出贷款、水利开发贷款、农村工商业开发贷款、自然灾害损失贷款等，后者主要是应对严重自然灾害、严重经济事件和商业性农业信贷出现意外短缺等造成的损失和困难。担保发生在当农民家计局自有资金无法满足贷款需求时，农民家计局便通过为农民借款人向商业银行和其他金融机构提供贷款担保，并补贴由此而产生的利差的方式，帮助农民借款人融资。
商品信贷公司（CommodityCreditCorporation）建立于1933年，主要任务是运用金融工具干预农产品销售体系，帮助政府缓和市场农产品过剩，应对农业危机。具体做法是通过支持管理价格，控制生产规模，刺激需求，以稳定农业生产者收入，保护广大消费者利益。商品信贷公司除了获得从美国国库直接拨付的资本金外，还通过借款等方式筹集贷款资金。政策性金融产品有贷款和补贴两种，具体包括农产品抵押贷款、农产品仓储贷款、农机设备贷款、灾害补贴、差价补贴等。
农村电气化管理局（RuralElectrificationAdministration，REA）成立于1935年经济大萧条时期，1939年正式归属美国农业部。其任务一是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，用于架设电线、组建农村电网、购置发电设备、发展通信设施等，贷款期限长，利率极低；二是制定、颁发农村电力技术标准和农电经营管理的规章制度，三是对农村电气化合作社进行技术和经营管理的指导。农村电气化管理局的贷款资金完全由政府提供。
（二）互助合作性质的农业信贷机构包括联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作社银行，这些金融机构受联邦政府独立机构——农业信贷管理局领导和监管，并落实和贯彻联邦农业信贷委员会制定的农业信贷政策。在美国12个联邦农业信贷区中，各设有一家联邦土地银行、一家联邦中期信贷银行和一家合作社银行。
联邦土地银行（FederalLandBanks，FLBs）是根据美国政府《1916年联邦农业信贷法》建立的，其主要任务是通过向本地区农业有关借款人提供长期不动产抵押产品帮助借款人融资，促进本地区农业发展。贷款期限一般为5至40年，贷款利率略低于其他农业信贷机构，多为浮动利率。联邦土地银行资本金来源于借款人入股和盈余积累，其他资金来源包括在金融市场上发行农业信贷债券和票据、向其他金融机构借款。
联邦中期信贷银行（FederalIntermediateCreditBanks）是依据美国政府《1923年农业信贷法》建立的，建立的初衷和主要金融产品是为商业银行及其他金融机构所持有的农业生产者的短期、中期票据办理贴现，从而拓宽农业生产者的融资渠道。此外，联邦中期信贷银行还为农业生产者提供动产抵押的中短期农业贷款，并从事大型农业机械融资租赁业务。资本金来源于发行股票和分红参与证，以经营盈余积累扩充资本金。其他资金来源包括发行债券及银行间借款。
合作社银行（BanksforCooperatives）是根据美国政府《1933年农业信贷法》建立的，全国12个农业信贷区各设有一家合作社银行，中央合作社银行设在科罗拉多州。各区合作社银行的主要任务是向本地区农业合作社提供贷款和咨询服务，促进地区农业合作社发展。中央合作社银行的职能是通过资金投入支持各地区合作社银行大额信贷发放，或直接办理跨地区大额信贷，同时为各农业信贷区合作社银行提供清算服务。合作社银行贷款类型分为三种：一是设备贷款，包括对合作社进行生产经营活动所需土地、房屋、设备等进行贷款；二是经营贷款，即对合作社为生产经营活动购置生产资料和支付经营费用进行贷款；三是商品贷款，即为合作社支付社员交售农产品价款所需资金而提供的贷款，多为短期季节性贷款。此外，合作社银行还提供农产品出口融资服务。除了从中央合作社银行获得资金外，各区合作社银行还通过发行债券和票据、银行间借款等方式融资。
二、美国农业政策性金融体系经验借鉴
美国农业政策性金融体系在内部职能划分、法律法规建设和行政管理等方面的经验值得我国借鉴和学习。
（一）美国农业政策性金融体系庞大，农业政策性金融机构较多，但职能划分较细，服务对象明晰，提高了农业政策性金融信贷的效率。比如，合作社银行推出的设备贷款，帮助美国在20世纪40年代初基本实现了农业机械化，50年代初便实现了农业现代化，极大地提高了农业劳动生产率。农村电气化管理局专门致力于农村电网建设和改造，截至2010年，全美农村已基本实现电网覆盖，98%地区已接通电话服务，大力推动了农村电气化发展和农村基础设施建设。商品信贷公司则是在农产品流通环节着力，通过金融手段对价格进行调控，从而调节生产，帮助美国走出二战后由膨胀的生产力与缩小的消费市场之间矛盾引发的农业危机，缓解了20世纪70年代由于工农业剪刀差扩大导致农产品价格不断下跌对中小农户的巨大冲击等。可见，明确的职能划分使得各农业政策性金融机构的贷款更有的放矢，有效地克制了职能重跌导致的信贷成本增加和职能不清导致的责任相互推诿现象的出现，农业政策性信贷的效率得到提升。
（二）农业金融法律法规健全，有效保障农业政策性贷款专款专用。自20世纪初开始，美国连续颁布了多项有关农业金融的法律法规。1916年联邦农业信贷法，为美国农业政策性金融发展奠定了制度性基础。1923年农业信贷法、1933年农业信贷法、1936年农村电气化修正案的颁布使得这种制度性得到进一步加强。1933年新政以来，美国政府陆续通过40多项农业立法，保障农村金融运作有章可循、有法可依，避免了行政干预和领导人更换等造成的不规范、不合理现象，切实保证了农业农村资金独立运行，不留出农村农业范畴。在美国12个农业信贷区中，农业政策性金融机构均在农业信贷管理局的监督管理下实行独立经营。同时，为了防止商业银行可能转移农贷资金的问题，美国政府制定法律，对部分商业银行的农业贷款利率进行补贴，减缓了农贷资金转移的情况。可见，建立健全农业政策法律法规，对
（三）高效灵活的行政管理有利于促进农业信贷资金有效运行。美国国土面积96291万公顷，其中耕地达19745万公顷，地形多样。这样的自然条件为农业生产提供良好基础的同时，亦为农业金融政策制定带来很大不便。为了解决农业生产季节性和地区性差异带来的挑战，美国政府将全国分为12个农业信贷区，每个农业信贷区设有一个农业信贷委员会，全国设有一个联邦信贷委员会。各区信贷委员会是联邦信贷委员会的分支机构，负责结合本区具体情况落实联邦信贷委员会制定的指导精神，制定适应当地生产需求的农业政策方针。这些农业政策方针由各农业政策性金融机构负责落实，落实情况由各区农业信贷管理局进行监督和管理。农业政策性金融机构隶属农业部，与联邦储蓄系统和各联邦储蓄银行没有隶属关系，但受到联邦储蓄系统的宏观调控。这样的行政管理制度降低了多级行政管理的时间成本和机构成本，使行政政策方针更具针对性和时效性，克服了农业生产地域性和季节性差异带来的调控困难，进而有利保障了农业信贷资金有效运行。
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