20世纪90年代以后，发达国家财政状况基本都得到改善，唯独日本却进一步恶化。此后，财政危机一直成为日本难以解决的难题。2006年日本财政危机稍有好转，却于次年遭遇了全球金融危机。2011年，日本因东海岸地震不得不增加清理、赔偿、重建的财政支出费用，日本经济财政大臣与谢野馨就曾表示，此次地震的破坏程度远超过1995年的神户地震，因而清理和重建的支出也将超越1995年神户大地震过后3.3万亿日元。[1]处理和应对东海岸地震灾害，令还未从金融海啸引发的财政危机中完全摆脱出来的日本雪上加霜。本文拟探讨泡沫经济危机以来日本的财政危机状况及发展态势，进而探讨了日本久而未决的财政危机背后的深层次原因，文末预测了日本财政危机的未来发展趋势。
一、平成时期日本财政危机的发展态势
（一）***-2005年日本财政赤字问题日渐严重
分析日本政府的财政状况不难发现①，由于长期实施扩张性财政政策，[2]使得日本财政赤字激增，财政状况不断恶化，成为发达国家中累计债务负担最重的国家之一，远远高于美、英、德、法、意等国的水平。2000年日本政府债务余额占GDP的比例为122.9%，超过了意大利的110.8%，成为发达国家中财政危机最为严重的国家（见表1），这个问题直到2006年以后才有所好转（见表2）。
日本降低利率挤占了货币政策的调控空间，加之不良债权问题严重，结果导致日本不得不依赖于扩张性财政政策。但是，由于日本政府过度举债，公共支出膨胀过快，终于使得扩张性财政政策演变成赤字财政政策。日益严峻的财政赤字问题挤压了日本政府进一步利用积极财政政策刺激经济增长的回旋余地，财政风险高度聚集。
（二）2006年严峻的赤字财政形势有所改善
2001年小泉内阁出台的紧缩性财政政策陆续得以实施，特别是提出“由官到民”的口号，压缩了政府支出。2004年日本政府支出规模在发达国家中比较小，占GDP比例约为37.0%，仅略高于美国的36.0%，相比欧盟国家平均水平49.0%和OECD各国平均水平的41.0%来说，日本政府支出规模可谓比较低（见图1），故而认为日本成功实现了由“大政府”向“小政府”的转变。
自2006年开始，日本严峻的赤字财政形势终于有所改善，主要表现在：2005年基础财政收支赤字占GDP的-6.7%，2006年财政赤字下降（占GDP的-1.4%），2007年财政赤字虽略有增加（占GDP的-2.4%），但仍远低于2005年的水平（见图2），国债依存度由2005年的36.6%下降到了2006年的33.7%，2007年进一步下降到了31.0%（见表3）。2006年日本政府财政支出规模之所以并未超过2002年的水平，是因为日本中央和地方政府设定了2010年初将实现基础财政收支黑字的目标，随着岁出改革的初见成效和经济景气的稍见恢复，日本税收收入有所增加。尽管财政状况依然严峻，但是财政收支大体上得到了相对改善。分析日本财政收支改善的结构性原因在于削减了公共投资和增加了税收。在岁出方面，2006年岁出占GDP的比例为36.0%，2007年为35.8%，比2002年的38.8%有明显下降。[3]其中，降得最多的是公共投资。主要是公务员的开支等最终消费支出，包括警察、外交、防卫、教育及保健卫生等方面。在岁入方面，笔者根据相关数据整理计算发现，随着研发减税措施的实施，邮政储蓄到期所致的所得税的增加，2006年的税收收入占GDP的8.8%，2007年租税收入占GDP的9.07%，比2002的8.6%、2003年的8.3%和2004年的8.6%均有增加。[4]
（三）2007年以后全球金融危机加剧财政危机
自2002年2月以来，日本经济景气持续了6年之久，可谓保持了二战后最长的历史记录。日本为应对全球金融危机，自2008年以后，政府相继出台了“实现安心的紧急综合对策”、“生活对策”、“防卫生活的紧急对策”、“经济危机对策”，日本金融危机后的一年内史无前例地投入了132.2万亿日元规模的经济对策。虽然付出了如此代价，但是财政负担仅为26.2万亿日元，占日本政府总支出规模的19.82%。而1992-2000年，日本政府为改善泡沫经济后低迷的经济现状，多次提出经济对策，财政负担占政府支出总额的34.8%。②与此相比，此次全球金融危机给政府造成的负担还是比较低的。[5]
2009年12月，日本内阁会议确定2010年度财政预算金额为92.3万亿日元，创日本财政预算支出的历史最高记录。但是，2009年日本岁入中的新增发国债为44.3万亿日元，税收仅为37.4万亿日元，这样岁入不足岁出的部分只能由税外收入——“霞关埋藏金”③中支取以进行补充。这是日本自战后1946年以来第一次出现国债增发金额超过税收的异常事态。[6]财政状况如此严峻，税收不断下降，而且通过预算甄别挤出的资金又很有限，霞关埋藏金已经接近全额用尽，日本2009年中央与地方政府长期债务余额超过900万亿日元，占GDP比例达218.6%，财政收支占名义GDP的-10.5%（见图3）。可见，全球金融危机使得稍事好转的日本财政危机形势再度变得严峻起来。
二、日本深陷财政危机的六大根源
尽管日本从未停止过财政改革的脚步，但是日本中央和地方政府的累计负债、特殊法人的不良债务④、社会保障账目中的积累不足等问题集中在一起，[7]政府债务仍在孕育着深刻的危机。导致日本财政危机的原因是多方面的，有的学者认为因经济结构性、政治性、社会性、企业及民众心理等原因，使日本20世纪90年代实行的扩张性财政政策不仅未能发挥应有的政策效果，反而带来了财政危机。[8]本文认为导致日本深陷财政危机的根源在于经济景气因素、人口的老龄化、制度的扭曲、欧美的反衬作用、公共投资乘数的下降以及维持庞大的公共支出规模等6个方面。
（一）经济景气因素
***年到2008年日本名义GDP增长率平均为1.29%⑤，经济景气长期低迷，税收收入绝对额的严重下降是造成政府收支失衡的主要原因之一。进一步分析税收收入的变化主要在于直接税和资本税的减少，2003年相比1991年这两项指标的增幅分别为-5.8%和-0.3%（见表4），税收短缺成为悬在日本政府头上的“达摩克利斯”之剑，因此日本经济“失去的10年”，也可谓是日本税收“失去的10年”。
造成政府收支失衡的另一个主要原因在于政府支出的增加。20世纪90年代，日本政府共实施了10次刺激经济景气的对策，投入了122万亿日元的政府支出。为了支撑如此大规模的经济景气对策，日本政府只能大量发行国债，2009年日本政府债务余额占GDP的比例为218.6%，而同期美国政府债务余额只占当年GDP的84.8%，（见表5）。
（二）少子老龄化因素
近20年来，日本以在发达国家中最快的速度进入老龄化社会，在财政上用于社会保障的开支急剧增加。自20世纪80年代前后，日本人口老龄化进入了加速增长阶段。1960年，日本65岁以上人口在总人口中所占比重为5.7%，1995年这一比重则上升到了14.6%。经验表明，老龄人口在总人口中的比重每增加一个百分点，社会保险支出就会增加一个百分点，日本将人口老龄化导致的财政支出归纳为“赡养负担的增加”。日本政府支出增加的项目有利息支付、对企业的补助金、社会供给、公共服务、中央和地方政府转移支付、社会保障基金经常转移、公共投资、增加的库存、购买的土地等等。实际上，造成日本财政危机的根本原因并不在于公共投资的增加，而在于公共服务和社会保障基金转移支付的激增（见图4）。2003年相比1991年，日本公共投资增幅为-0.79%，而同期用于公共服务和社会保险基金经常转移支付的收支占GDP比例的增幅分别为0.97%和1.59%（见表6）。日本正在面临人口年龄结构少子老龄化日益严重的问题。据预测，2050年，日本65岁以上人口将达到39.6%，14岁以下人口比例将降至8.6%（见表7）。纳税人的减少和领取年金生活的人口不断增加，将对日本财政产生严重的影响。
（三）制度扭曲因素
日本独立行政法人经济产业研究所（RIETI）教授青木昌彦和鹤光太郎在《日本的财政改革——怎样改变“国家形态”》一书的前言中一针见血地指出：既得权益和管辖行政省厅之间僵硬的合伙关系，对未来一代将会增加的负担欠缺考虑的惰性政策形成机制，优先保护当前供给者利益并利用其能力而忽视消费者的规制结构，官僚激励机制被纵向分割结构所埋没。日本财政上不断暴露的困难反映了所谓“国家形态”的国家制度形式上产生了扭曲。关于日本财政赤字与日本政治体制、官僚体制的关系，日本独立行政法人经济产业研究所教授飯尾潤的研究认为民主制是削弱“官僚内阁制”中财政自律性的双刃剑，他强调日本应该确立超越党派的稳健的财政重建的政治意志以及追求国家利益的官僚制的自律性。[9]日本东京大学教授冈崎哲二对利益集团要求的强大的预算膨胀压力进行了验证，结果发现第一次世界大战之后，由元老带来的财政自律性下降，其压力逐步失控。[10]
我国学者傅钧文则认为造成日本财政危机的制度因素包括预算增量主义、压力团体、族议员、纵向行政及政府内部调整、审议会、地方政府依赖性等。[11]追求特定集团特定利益的团体，一般是行业团体采取各种手段（游说、政治捐款、提供各种招待）向决策者施加影响的压力团体。预算增量主义是指政府编制预算受到来自代表各方利益的压力团体的干扰，结果使预算追求的并不是经济上最合理的选择，而是如何调整各方利益，这样制定出的预算往往不是减少财政支出，预算只增不减。族议员是指一些长期在自民党调查会中各种专业委员会任要职的资深议员，他们与政府部门经常沟通，对日本决策的影响力有时甚至超过官僚。族议员与官僚、财界人士一致影响政策制定，这种出于实现压力团体利益的政策可能会损害整个国民利益。[12]
（四）欧美反衬因素
根据马斯特里赫特条约，欧盟各国政府将紧缩性财政作为一个重要的政策目标。欧盟各国认为高失业率不是有效需求不足造成的，而是由于过分优越的社会福利制度已经僵化的劳动力市场所导致的，[13]因此欧盟各国已达成了解决失业不单纯依靠扩张性财政政策的共识。美国为削减财政赤字于1990年专门制定了《财政调整法》等一系列法律，1997年共和党在制定的《财政均衡法》中强调，到2002年美国必须要摆脱赤字财政。欧美对于赤字财政的抵触使其财政赤字并不严重，进而反衬了日本财政危机的严峻性。
（五）投资乘数下降
造成日本公共投资乘数下降的原因主要有以下几个方面：
1.产业结构变化因素
日本产业结构不断趋于柔性化和服务化，产业关联度减弱，产业中间产品投入比率不断下降，由此使公共投资引起的最终需求减弱，进而使公共投资乘数效应被削弱。
2.蒙代尔—弗莱明效应
受经济全球化的开放经济影响，日本企业生产产品的金融市场与国际市场联系日益紧密，日本政府公共支出的增加导致国债发行增加，进而引起日本债券价格下跌和长期利率上升，刺激国际资本的流入，结果导致日元升值，刺激国外商品对日进口，抑制日本商品对国外的出口，不利于经济增长，即产生了蒙代尔—弗莱明效应（Mundel-FlemingEffect），抵消了公共支出乘数。
3.国债中立定理的作用
巴罗提出国债中立定理认为人们对于未来具有理性预期能力，即若政府通过发行国债、减税等方式采取扩张性财政政策，人们产生政府未来可能会增加税收的预期。出于维持未来生活水平的考虑，人们就会增加储蓄，减少当前消费，最终使公共投资乘数因边际消费倾向的减少而受到限制。日本扩张财政演变为赤字财政就使其国民边际消费倾向下降，限制了公共投资乘数。
4.未形成经济景气预期
我国学者孙建夫和马卫红探讨导致日本“投资乘数”失灵的原因时曾指出：日本公共投资对民间投资产生了“挤出效应”，尽管日本的公定利率连续保持在接近于零的水平上，尽管日本政府一再增加公共投资，但民间设备投资却一直在低位徘徊。因而，他们认为日本未能走出长期萧条的一个主要原因在于日本始终未能形成经济景气预期，居民边际消费倾向一直走低，长期萧条使得居民对未来消费预期的不稳定性增强，民间消费低迷与政府债务过重形成了恶性循环。[14]
5.财政政策与货币政策配合失调
我国学者张玉棉的研究认为，自20世纪90年代以来，日本经济长期低迷的一个重要原因是财政政策与货币政策不同步、不协调，影响了其效用的发挥，使效果大大下降。她指出日本银行是从***年开始降低利率的，而日本政府采取不动产融资总量限制和征收低价税等政策则是为了阻止过热经济继续膨胀进而促使资产价格下降，这样就造成了货币政策与财政政策的相悖，并且扩大公共支出等景气刺激对策则是从1992年8月才开始实施的，两者虽有重合期但是步调不一致，财政政策滞后了4年，成为日本经济泡沫崩溃的一个重要原因。[15]
（六）维持庞大的支出规模
尽管日本公共支出引发的乘数效应逐渐下降，但是20世纪90年代以来，日本却维持着庞大的公共支出规模。究其原因，主要有3个方面：
1.公共投资型产业结构因素
日本以补充预算形式推出了扩张性财政政策，高额的补充预算推出以后，往往会抑制次年预算。即至次年，日本政府担心减少了预算后会影响经济增速，只能再以补充预算形式继续追加公共投资，这样导致了日本的产业结构过分依赖于公共投资，形成了依附于追加公共投资的公共投资型的产业结构。
2.财政制度改革滞后因素
日本在推进中央集权与地方分权的财政制度改革中落后于美国。美国联邦政府无权对各州政府提出财政方面的要求，但地方政府并不因此而随意浪费公共支出，这是因为有市场竞争机制的约束作用。日本财政体制不同于美国，日本中央政府和地方政府之间在财政划分上，中央政府掌握的是全部税收的2/3，在事权划分上，地方政府处理的事务占2/3。虽然中央政府掌握大部分税收，但是地方政府总是设法寻找理由增加预算，而对高效使用公共支出的努力明显不足。
3.顾全既得利益集团因素
日本的各项公共工程计划由中央省厅局制定，这使得各项公共工程计划的预算规模与各部门的利益紧密联系在一起，形成了各类公共工程计划的预算规模刚性。并且，庞大的公共工程预算使工程业主、地方官员和国会议员结成既得利益集团，如在国会议员中就形成了“道路族”、“邮政族”。这些既得利益集团控制下形成的公共支出规模刚性使得公共支出规模难以缩小。
三、日本财政危机的未来走势预测
对于日本非常严重的财政危机状况，我国学者认为如果日本资本市场资金紧张或国债信誉下降，国债利率上升至5%～6%，日本财政就会立即爆发债务危机。[16]综上，本文也认为日本财政确实处在一触即发的危机之中，特别是六大根源难以消解，加重了缓解财政危机的难度。日本瑞穗总研预测，[17]2012年名义GDP增长率约为1.5%，假设一般岁出允许社会保障费自然增长（其他的一般岁出停滞），则由于社会保障费和国债的增加，岁出将持续增加，到2025年一般会计总额（岁出或岁入金额）将达到127.3万亿日元。新增国债发行额可能会从2010年的44.3万亿日元增加到2025年的70.6万亿日元。国债依存度可能会由2010年的48.0%增加到2025年的55.5%，国债余额很有可能超过1500万亿日元（见表8）。
若依照日本瑞穗总研的预测，日本若在这一发展过程中，即使考虑利率上升和储蓄率下降这两种外在原因的变化，也可能无法阻止国债余额的增长。需要指出的是日本瑞穗总研所做的预测是在东海岸地震发生之前，并未将2011年3月11日地震灾害及因地震引发的核污染灾害考虑进来。最近，穆迪投资公司表示，大地震所带来的冲击并未立即对日本造成财政危机，该国深厚而流动性高的政府债务市场，将可能会继续以极低的成本支持政府赤字，但是地震可能使财政危机的临界点稍微提前。[18]总而言之，长期的积重难返加之天灾，日本的赤字财政危机状况实在堪忧！
注释：
①本文日本政府债务问题仅指一般政府，一般政府包括中央政府、地方政府还有社会保险基金。
②1992-2000年日本制定了10次经济对策，政府财政支出规模合计约121.7万亿日元，其中财政负担约为42.4万亿日元。
③“霞关埋藏金”是指特别会计中的数额巨大的各种公积金和剩余资金，也称“特别会计埋藏金”。
④“特殊法人”是以完成政府公共事业为目的、根据特殊法律成立的企业。第二次世界大战后，特殊法人这种公营企业为日本的基础设施建设和政策性融资贡献了巨大力量，但后来却变为低效和腐败的温床。“特殊法人”的负责人大部分是日本政府的退休官员，他们与政府部门的瓜葛甚多，利害关系盘根错节。
⑤笔者根据日本内阁府《国民经济计算》整理计算。
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