摘要：银行监管模式是银行监管制度的核心和灵魂。我国现行的“单线多头”的监管模式在金融业由分业经营向混业经营转向的趋势下，其弊端日益显现和暴露。作为分业监管与统一监管相结合的折中模式，美国“双线多头”的伞形监管模式，为完善我国的银行监管模式提供了一个良好的参照。我国可以以美为鉴，在现有基础上，通过一系列改革，建立起适合我国国情的“牵头式功能型”的银行监管模式。
关键词：美国完善银行监管模式
融市场的发展，证券业、保险业和银行业越来越发达，金融机构多元化、金融工具和金融业务多样化的局面逐渐形成。在此背景下，我国建立起中国人民银行、银监会、证监会和保监会分工明确、相互协调的“单线多头”的分业监管模式。然而，近年来，随着金融业的发展和格局的调整，世界范围内出现了从分业经营向混业经营转向的趋势，我国目前的分业监管模式不断受到新的挑战与冲击，出现了制度落后于市场的弊病，导致了监管失灵和低效。
一、我国现行的银行监管模式及弊端
1.我国现行的银行监管模式
1992年和1998年，中国证券业监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会相继成立，将对证券业和保险业的监管职能从中国人民银行中分离出来。2003年，中国银行业监督管理委员会正式成立，专门负责对银行、金融控股公司、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的监管。至此，中国人民银行将对银行业、证券业和保险业的监管职责分别移交给银监会、证监会和保监会，人民银行主要负责货币政策的制订、实施、调控等一系列非直接监管金融机构的任务。中国人民银行、银监会、证监会和保监会同受国务院的领导，形成了银监会、证监会和保监会三个独立机构分别监管三种类型的金融机构的“单线多头”的分业监管体制（见图1）。
图1我国现行金融监管模式图
2.我国现行银行监管模式的弊端
我国目前“单线多头”的分业监管体制与金融机构业务界限清晰、分工明确的分业经营格局是相适应的，有利于监管部门集中精力对各自负责的对象进行监管，提高金融监管效率和监管水平。然而，自20世纪90年代以来，西方发达国家纷纷放松了对金融领域的管制，世界范围内混业经营已成为大势所趋。我国作为世界上少数实行分业体制的国家，虽然目前的制度、技术与市场条件还不允许我国立即实现全面的混业经营，但从实际情况来看，我国的银行、证券、保险和信托等的合作日益密切，事实上已出现较多的混业经营状况。我国的“单线多头”的分业监管模式在混业经营的趋势日渐明显、金融机构业务交叉日益增多的情况下，其弊端也日益显现。
（1）各监管机构之间协调困难
分业监管可能使得同一个金融机构接受不同监管机关的监督和管制，这就要求监管部门在进行跨业监管的时候，必须注意部门之间的协调。然而中国人民银行、银监会、证监会、保监会之间的协调机制尚不健全，基本上处于分兵把守、各自为战的状况，协调的难度相当大，协调成本也较高。我国虽然已经建立起人民银行、银监会、证监会和保监会之间的“主席联席会议”制度，签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，但这种分工协作机制是松散的，在法律上没有明确牵头人以及每一金融监管机构应承担的监管责任，使联席会议制度面临流产的危险。
（2）难以综合评估混业经营的金融机构的风险
我国各个监管机构在法律上是独立的平级主体，不存在上下级关系，要想随时进行沟通和协作十分困难。而且各监管机构的监管理念和监管目标也不一样，当对混业经营的金融机构有双重目标要求时，单个监管者很可能不去承担其他监管者的工作和责任，特别是如果金融集团中某一实体的风险受其他实体的影响很大，只对集团某一实体有监管权的机构很难评估它的真实风险。
（3）易产生监管真空和重复监管，降低监管成效
在金融创新和混业经营迅速发展的情况下，我国各监管部门在工作中各司其职、条块分割、沟通不足、信息难以共享，很容易出现监管真空，各金融机构为逃避监管，会产生“监管套利”现象，这将严重影响监管的有效性，加剧金融领域的矛盾与混乱。而且在分业监管体系下，各监管机构对混业金融机构会产生重复检查和报告要求，加大了金融监管活动的成本，影响了金融机构的正常业务运行，降低了金融监管的效率。
二、美国“双线多头”的伞型监管模式
“双线多头”的监管体制既是美国联邦制度高度分权所造就的，也是在出现多次金融风险之后不断总结经验教训、修正监管体制的结果。“双线”即联邦政府和州政府两条线对银行都有监督权，“多头”是指在每一级又有若干个机构共同行使监管职能。在联邦这一级上，有8个监管机构，其中最主要的三个监管机构是：联邦储备体系(简称FRD)，货币监管署(简称OCC)，联邦存款保险公司(简称FDIC)。在州这一级上，50个州各有各的金融法规，各有各的银行监管官员和管理机构。
1999年，美国《金融服务现代化法》的出台，标志着分业经营在美国的终结。该法允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营银行、证券和保险业务，由此开启了混业经营的局面，同时也确立了“功能性监管”的原则。对应金融控股公司这种伞状结构，美联储被赋予伞型监管者职能，金融监管框架出现了调整（如图2）：从整体上制定美联储为金融控股公司的牵头监管人，成为金融控股公司的基本监管者，负责该公司的综合监管，并且与财政部一起认定金融控股公司允许经营的金融业务范围。同时，金融控股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督。牵头监管人与功能监管人必须互相协调，共同配合。为避免重复与过度监管，牵头监管人的权力也受到相当的限制，美联储必须尊重金融控股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果。在向被监管对象取得信息时，美联储应优先从有关监管机构获得，以避免被监管者重复提供信息，减轻被监管对象的负担。同时，为了避免冲突，《金融服务现代化法》还建立起联邦储备理事会和财政部长之间的协商制度，当联邦储备理事会行使检察权时，也应与其他监管机构之间加强协调。
图2美国伞式监管框架图
资料来源：引自吴敬琏《金融改革与金融安全》课题组：《美国银行监管的模式特点及其启示》，《中国经济时报》，2002年1月8日
美国的“双线多头”的伞形监管模式是分业监管与统一监管相结合的折中模式，一定程度上弥补了单纯的分业监管或单纯的统一监管的缺陷。一方面，美联储作为牵头监管人，可以对金融控股公司的总的合并报表以及各子公司之间的关联交易和资金流动状况实行监管，从总体上掌控金融控股公司的风险，以维护整个金融业的安全；另一方面，各专业监管机构作为功能监管人，以金融业务的功能为依据来划分监管对象，有利于对金融控股公司的各子公司实施有效的专业化监管，从而也保持了分业监管的优势。
三、以美为鉴建立“牵头式功能型”监管模式
在对我国金融业发展状况、金融监管机构设置情况和国际金融业发展趋势进行分析的基础上，我们可以考虑借鉴美国模式，建立一种介于完全分业监管和完全统一监管之间的“牵头式功能型”监管模式，这也将是符合我国国情的现实可行的选择。在银监会、证监会和保监会之间建立一个正式而稳定的协调机构——中国金融监督管理局（具体设计见图3），对银监会、证监会和保监会实施统一管理，为具体专业监管问题的讨论磋商建立畅通的渠道，加强维护金融稳定的合作。具体来说，可作出如下安排：
图3我国“牵头式功能型”监管模式构想
第一，建立各层次管理机构之间的协调机制。首先，建立发改委、财政部等国务院有关部委与人民银行、金融监督管理局之间的联席会议制度。通过相互之间的信息沟通，就关系金融体系稳定的重大问题进行磋商，有效防范和处置金融业的突发事件，堵塞各种监管漏洞，真正在维护金融稳定等方面形成监管合力。其次，建立人民银行与金融监督管理局之间的联系会议制度。通过召开双方的联席会议，相互通报最新的金融运行情况以及货币政策的落实情况，才有助于协调货币政策与金融监管的实施，统筹安排对相关金融机构的检查监督，分清职责，提高效率。最后，建立金融监督管理局与银监会、证监会、保监会之间的联席会议制度。保证四方之间的信息畅通，有助于金融监管局对整个金融业风险的了解和掌握，也有利于对金融发展和创新中出现的问题充分讨论，协商解决。
第二，加强牵头监管人与功能监管人对各金融机构风险的全面掌控。银监会、证监会、保监会三家监管机构按照“功能型监管”的理念，分别对各金融机构的银行类业务、证券类业务和保险类业务进行监管，并由该金融机构的主营业务决定一家监管机构负主要责任，类似于美国金融监管体系中的功能监管人。银监会、证监会、保监会要保证将监管结果及时反馈到金融监督管理局，由金融监督管理局对各监管结果进行汇总分析，并对金融控股公司等混业经营机构进行并表处理，从而真实、全面地反映各金融机构及其下设的各附属机构的经营状况和风险状况，有效避免混业经营所带来的潜在风险的积聚与爆发。
第三，依据“功能型监管”理念建立起来的银行监管体系可有效避免监管真空和重复监管。功能监管的优点在于对金融机构不同业务实行监管，能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调。容易明确金融产品的监管归属，避免监管“真空”和多重监管。同时，由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。针对我国目前金融业发展现状而言，“牵头式功能型”的监管模式符合我国金融业由分业经营向混业经营过渡的现状，在维持我国现有监管机构的稳定性的同时，适应了银行业务融合的混业经营大势。
伴随着银行业由分业经营向混业经营的过渡，我国分业监管模式的弊端也逐渐显现。美国“双线多头”的伞形监管模式，作为分业监管与统一监管相结合的折中模式，为构建适合我国国情的银行监管模式提供了一个良好的参照，我们可以在现有银行监管模式的基础上，通过一系列的改良与变革，最终建立起一个具有中国特色的、能够有效防范和化解金融风险的银行监管模式。
参考文献：
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