政府投资审计购买中介服务的风险与管理论文

政府投资作为拉动经济增长的“三驾马车”之一,越来越成为地方政府关心的重点，人民群众关注的热点。政府投资审计要求做到覆盖面广、反映问题准、查处问题深、原因分析透、措施建议实。但是从目前审计机关的实际情况来看，由于受机构及人员编制的限制，现有投资审计人员的数量和专业知识结构难以满足新形势下的新要求。

近期，国务院发布的《关于加强审计工作的意见》中明确提出，要根据审计项目实际需要，探索向社会中介机构购买审计服务。政府向社会中介机构购买审计服务成为政府机关提供审计服务的一种新型方式。如何实现政府投资审计购买中介服务工作常态化，又保证投资审计风险的可控性，是我们亟待解决的重大课题和紧迫任务。本文以江岸区购买中介服务加强政府投资审计工作实际为例，对如何有效防控风险做初步探讨。

一、政府投资审计购买中介服务现状

武汉市江岸区审计局为有效解决投资审计任务繁重和投资审计力量不足的矛盾，在加强审计机关自身投资审计队伍专业化建设的同时，积极探索购买中介服务，充分发挥中介机构备选库的作用，逐步建立了“以审计机关为主导、社会中介机构参与”的政府投资审计工作新机制。

2014年共完成政府投资审计项目30个，累计审减工程造价5138.08万元，审减率达13.40%.此外，紧紧围绕政府中心工作，积极跟进市、区重点工程建设项目，对二七沿江商务区、轨道交通建设、台北片旧城区改造等25个项目的征收（拆迁）资金情况进行全程跟踪审计，截至2015年6月，累计审核征收（拆迁）补偿安置协议13,661份，征收（拆迁）房屋面积116.71万平方米，征收（拆迁）补偿安置资金1,390,988.41万元，有效保障了市、区重点政府投资建设项目的顺利推进，维护了征收（拆迁）对象的合法利益，取得了一定成效。

（一）规范“借力”拓展了投资审计覆盖面

自2009年，该区通过政府采购公开招投标，建立全区社会中介机构备选库，加强政府投资审计工作以来，每年完成的政府投资审计项目数逐年递增，由2009年的5项增至2014年30项;对政府投资50万元以上重点建设项目，审计覆盖面不断扩展，从2009年的不足20%发展至今，该区已基本实现100%全覆盖。

通过向社会中介机构“借力”,有效地拓展了政府投资审计覆盖范围，增强了政府投资审计的深度。

（二）充分“借智”整合了投资审计专业资源

政府投资领域广泛，审计任务涉及到建筑、装饰、安装、修缮、给排水、市政、绿化等多个专业，而且工程造价审计细致而繁锁，要求审计人员对于清单内容都要进行认真计量、计价、套项、换算等，工作量很大，需要投入大量人力。通过向社会中介机构“借智”,利用中介机构的优势开展投资审计具体实施工作，为按时高效完成政府投资审计任务提供了保障。

一方面，人力资源得到了保障，社会中介机构专业人才资源丰富，利用其灵活机动的管理模式，适时调整人员配置，充分满足审计任务的需求。另一方面，专业技术力量得到了保障，备选库中的工程造价咨询公司，其从业人员大部分是注册造价工程师、造价员，专业分工较细，各有所长，中介机构结合工程特点选派具有相应专业综合分析能力和实践经验丰富的人员承担具体审计任务，从而能够对建设工程造价的合规性、准确性作出合理的评判。同时，通过购买中介服务、加强对中介机构的监管，在一定程度上锻炼了审计机关的投资审计人员，促进了国家审计复合型人才的培养。

（三）有效“借技”完善了投资审计技术和方法

如在市区共建的某道路工程结算审计过程中，受托社会中介机构利用红外线测距仪、GPS测量仪、全站仪等先进的测量工具对工程量进行复核，利用路面钻孔取芯机等检测工具对工程质量进行现场勘验，使投资审计证据从表面观察深入到工程结构质量，此外，还运用必佳、广联达等工程造价软件，对工程量计价、工程价款结算的准确性进行辅助审核，确保审计结果真实、有效。

通过向社会中介机构“借技”,使审计机关在高端技术设备和先进工作方法上的空白得到有效“填补”,在最大限度地减轻了审计人员劳动强度，提高工作效率的同时，进一步提升了审计证据的准确性和结果的说服力，推动投资审计质量在短时间内快速提高。

（四）科学“借势”推动了投资审计的转型升级

社会中介机构主要对每个单项工程、单位工程、分部工程费用进行审核，在审减投资额上狠下功夫，最大限度地节约财政资金，从微观层面掌握大量详实的工程资料信息。审计机关对这些基础素材进行提炼归纳，集中精力从宏观层面对一些倾向性共性问题提出意见和建议，有力地促进了政府投资审计内容由微观逐步向宏观转型。

二、政府投资审计购买中介服务面临的风险

（一）质量风险

国家审计制定了一套严格的质量控制体系，国家审计准则对审计实施方案、审计证据材料、审计工作底稿、审计结果报告等的格式和内容有明确的规定，并要求审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、机关领导等对其进行分级质量控制。社会中介机构审计人员由于平时的工作中基本不涉及到国家审计准则，因此对国家审计工作的质量要求理解可能存在偏差，在审计取证、底稿编制、问题定性等方面可能与国家审计的要求还有一定差距，存在查出疑点较少、取证不充分、定性不准等审计质量问题，从而产生质量风险。

（二）进度风险

在激烈的市场竞争中，承揽项目是社会中介机构经营获利的关键，因而经常出现几个项目同时进行的情况，既受其它单位委托编制工程量清单、招标控制价等，又受审计机关委托对建设工程项目进行跟踪结算审计。由于社会中介机构人员有限，因而不可避免会造成审计实施时间上的交叉，前者通常要求限时必须完成，而后者费时费力，需要收集大量的工程资料、现场勘查、与工程各参与方沟通协调，有时意见不一致还需要开会磋商，协审人员经常采取消极等待的方式，以便挤出时间优先完成其它单位委托的项目，这样直接延长了政府投资审计的实施时间，也会影响整个项目建设的进度。

（三）合同风险

在政府投资审计购买中介服务的过程中，一般要求与社会中介机构签订委托审计合同，并在合同中明确审计目标、服务内容、职责范围、工作时限、质量要求等内容框架，然而对于具体条款表述，目前还没有法规层面的操作依据和规范性的文本，因此可能存在合同约定不明确、违约责任界定不清楚的情形，合同执行过程中容易产生纠纷和歧义，对社会中介审计机构和协审人员的合同约束力度不够，可能出现审计过程中随意更换协审人员、资质弄虚作假等违约问题，从而带来合同风险。

（四）协作风险

政府投资审计购买中介服务模式下，许多基础性工作由社会中介机构人员完成，对外承担审计责任和风险的仍然是审计机关。因此，在委托社会中介机构参与政府投资审计项目过程中，协审人员采用了不当的审计程序和方法或者错误地判断了审计事项、给出了与实际不相符合的审计结论、社会中介机构内部控制制度薄弱、对协审任务分派不当、“三级”复核流于形式等导致的风险都会直接转嫁给审计机关。

（五）廉政风险

社会中介机构行业内部的竞争日益激烈，各中介机构往往超出自身能力范围盲目承揽项目，参审人员通常是根据业务需求面向市场招聘，录用标准上往往重能力轻品质，加之管理上较为松散，人员流动性较大，缺乏必要的教育和监管，部分参审人员法纪观念淡薄，原则性不强，在诱惑面前容易背离审计纪律，违规操作。与被审计单位串通舞弊隐瞒审计过程中发现的问题、利用受聘工作机会从被审计单位获取不当利益、违反保密纪律或回避规定等行为时有发生，这些都增加了委托审计的廉政风险。

三、政府投资审计购买中介服务风险成因

（一）审计目标的差异性

国家审计的主要工作目标是监督被审计单位财政、财务收支以及相关经济活动的真实性、合法性、效益性，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。而社会审计的总体目标与国家审计有所不同，它主要是针对被审计单位会计报表的总体合理性、真实性、完整性等发表意见。在政府投资审计购买中介服务的过程中，社会审计人员可能更侧重于核查财务资料的真实性和完整性，受利益导向的驱使，其更多关注地是与利益直接挂钩的审减金额，往往忽视了政府投资审计领域中建设程序、项目管理、工程质量、落实国家相关政策等方面存在的违法违规问题。

（二）审计对象的复杂性

政府投资审计涉及的对象广泛、审计内容复杂、审计方法多样、审计要求较高，这些特点会给投资审计带来很大的风险。一个建设项目从前期论证到交付使用，要经过立项审批、初步设计及概算批复、招投标、施工、竣工验收等多个环节。在开展政府投资项目审计时，既要核查项目建设资金的筹集、管理和使用情况，还要摸清项目投资立项决策程序是否规范、有效，以及项目招投标制、合同制和工程监理制的落实情况等。审计内容多、范围广，而大多数中介机构审计人员综合素质相对较薄弱，既精通财务知识又具备丰富工程经验的人较少，很多审计过程中需要重点关注的地方，可能未涉及或涉及不深，因而留下质量隐患。

（三）审计监管的有效性

审计机关不是社会中介机构的直接管理者，因而不可能详细地去调查社会中介机构执业人员的个人情况，难以全面真实了解参审人员的职业操守。同时，审计机关和社会中介机构是平等的合同主体，无法对其进行廉政思想教育，只能通过合同的形式约束社会中介机构及参审人员，目前政府投资审计购买中介服务还只是停留在一个大的合同框架里面，没有具体可执行的、贯穿于整个审计过程的行为规范和操作规程。以上这些因素导致审计机关对于社会中介机构的约束力度不强，对中介机构及参审人员违反审计相关规定难以起到预警作用，不容易防控其在参与政府投资审计过程中的违纪违规行为。

四、政府投资审计购买中介服务的风险防范措施

（一）建章立制，完善保障体系

一是制订《社会中介机构参与政府投资审计项目工作流程》，对审计方案报审、审计情况汇报、审计报告初稿提交、项目档案资料移送等具体工作规程进行严格规定，制定标准规范的审计工作“流程线”,确保各个环节之间做到无缝衔接和环环相扣，充分实现审计信息的共享和委托审计业务的流程化操作。

二是围绕社会中介机构参与政府投资审计工作的组织管理、工作质量、执行审计纪律情况等三大重点制订《社会中介机构参与政府投资审计项目工作考核办法》，每年对社会中介机构审计项目进行打分，将分数划分为四个层次：优秀、良好、基本合格、不合格。对优秀和良好的社会中介机构下一年度优先安排审计项目，对不合格的社会中介机构暂停审计资格或者剔除出备选库。

三是出台《中介服务审计监督管理办法》，进一步明确委托审计责任，规范社会中介机构参与审计工作行为，提高政府投资项目审计的质量。

受托中介机构应在审计机关的指导、监督下，严格按照规定开展审计工作，及时向审计机关汇报项目进展情况和审计过程中遇到的问题，并就审计结果的真实性、合法性、完整性向审计机关负责。

（二）多措并举，优化管理方式

一是公开招标、公平竞争，严把“准入关”.通过公开招投标的方式，面向社会招聘一批资质高、技术强、信誉好的会计师事务所和工程造价咨询公司参与政府投资项目审计。

二是建立台账，过程控制，严把“进度关”.通过建立委托审计项目台账，详细记录每个项目的进展情况，定期召集社会中介机构项目负责人召开审计工作协调会，随时掌握审计项目实施的最新动态，积极商讨和解决审计过程中遇到的问题，确保委托审计项目按时完成。

三是专家复核，跟踪抽查，严把“质量关”.对重大政府投资审计项目实行“三级审核”管理模式，即：社会中介机构自审、专家评审委员会复审、审计机关终审。从入围的审计公司中优选业务能力强、工作经验丰富的造价工程师建立专家评审委员会，定期集中对中介机构出具的报告进行复核。此外，指派专人随机、不定期跟踪抽查委托审计项目档案，并严格遵守项目完工以后审计抽查面不低于20%的规定，通过抽查档案，对发现的问题及时纠正并提出指导建议，达到提高审计质量、防范审计风险的目的。

（三）分权制衡，构筑廉政防火墙

一是规范“聘任权”.备选库内的社会中介机构接受委托项目后，审计机关与其签订《委托审计协议书》，在委托合同内对审计事项、内容、时限、质量、纪律等提出具体要求，明确双方的责任、权利和义务，对违约责任追究和委托审计风险承担的连带责任等法律关系予以具体约定，要求受托社会中介机构严格按照国家审计的程序和要求实施审计，并对审计结果的真实性、有效性、完整性向审计机关负责，充分发挥审前预警作用。

二是把牢“使用权”.定期组织入围社会中介机构开展业务知识和廉政纪律专题培训，采取集中授课与常态交流相结合的形式，通过“下任务、提要求、明纪律”合理安排审计工作，促使参审人员增强法纪观念和廉政意识，培养遵守职业道德和廉洁从审的自觉性，提高社会中介机构审计人员的业务水平和责任风险意识。

三是强化“监督权”.从工作程序、业务能力、廉政纪律、职业素质、工作意见和建议等方面研究设计《社会中介机构审计工作情况调查表》，采取深入被审计单位调查走访、组织座谈等方式，对社会中介机构工作情况进行详实调查，奖优惩劣，强化对社会中介机构审计质量、廉政行为的监管。

（四）创新方法，推动投资审计信息化建设

一是建立委托审计监控平台，加强审计机关与社会中介机构的沟通交流，提高工作质量和效率。在审计项目实施过程中，社会中介机构按照要求及时报送上传审计方案、工作底稿、项目进展情况和遇到的问题，审计机关通过监控平台对相关资料进行监督核查，对相关疑问予以解答指导。审计项目结束后，社会中介机构借助监控平台，打包上传完整的项目档案资料，同时编制提交项目台账，方便后期检查。

二是积极探索大数据审计，以“大数据”为核心，加快实现由传统审计向数字化审计发展。充分运用现代信息技术，采集政府投资项目全流程电子数据，并有针对性地开发智能分析模型对其进行时间序列纵向比对，及时掌握投资进度、建设管理和竣工移交等情况，逐步建立涵盖审计机关决策指挥、受托社会中介机构现场审计以及业务管理、质量控制等各环节的审计数字化格局，创新审计技术，提升投资审计能力。

三是完善政府投资项目建设、管理和审计的互通互联机制，实现信息共享，形成监督合力。将政府投资项目的建设单位委托中介情况和审计机关购买中介服务的信息进行共享，并建立常态联系机制，对中介机构参与政府投资项目建设的各个环节进行有效分割和回避，避免中介机构既代表建设单位参与项目管理，又接受审计机关委托履行监督职能，既当运动员又做裁判员。同时通过联系机制的建立，在一定程度上避免因信息不对称、信息不透明而导致中介机构两头套利，促进政府投资审计购买中介服务工作的持续健康发展。

参考文献：

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